Правовое регулирование оснований и порядка досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации

В Законе о выборах  Президента РФ установлено, что Президент, подавший в отставку, не может быть выдвинут кандидатом в Президенты на выборах Президента, назначенных в связи с отставкой (ч. 3 ст. 6).

3 Конституционно-правовая процедура досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия

В качестве второго основания  досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации ч. 2 ст. 92 Конституции является «стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия». Как и в случае с отставкой, порядок досрочного прекращения президентских полномочий по этому основанию не урегулирован федеральным законодательством.

Конституционный Суд  в постановлении от 11 июля 2000 г. № 12-П⁶⁸ по делу о толковании ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции отметил, что решение этого вопроса может проходить при наличии урегулированной особой процедуры, что не входит в полномочия Конституционного Суда. Однако Суд определил те конституционные начала, которые должны обусловливать основы порядка (процедуру) его решения. Они заключаются в следующем:

1. для досрочного освобождения главы государства от должности по состоянию здоровья необходимо выработать особый порядок (процедуру) такого решения;
2. положения о порядке установления степени утраты трудоспособности, определенные в основах законодательства об охране здоровья граждан, не связаны с применением ст. 92 (ч. 2) Конституции;
3. для установления стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия требуется особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер;
4. для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента;
5. приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставкой;
6. порядок установления стойкой неспособности Президента осуществлять свои полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более – в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента.

Конституционный Суд  РФ постановил, что досрочное освобождение Президента от должности при отсутствии его волеизъявления не нарушает установленную  ст. 91 Конституции неприкосновенность Президента.

Реализация данного основания  досрочного прекращения исполнения полномочий главы государства является необратимой и вызывает президентскую  вакансию.

Это основание следует  отличать от временного по состоянию  здоровья неисполнения Президентом  своих полномочий, которое имело место, например, 5-6 ноября 1996 г. Так, 19 сентября 1996 г. был издан Указ № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации»⁶⁹ Президентом РФ Б.Н. Ельциным в связи с предстоящей ему хирургической операцией и действовал до подписания Президентом Указа о прекращении временного исполнения Председателем Правительства обязанностей Президента РФ. Президентские обязанности передавались главе Правительства в полном объеме, включая полномочия по контролю за оружием, для чего были переданы соответствующие технические средства («ядерная кнопка»). Моменты временной передачи полномочий и их прекращения были определены отдельными указами⁷⁰ Президента РФ (непосредственно перед началом хирургической операции – с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г. и сразу же после окончания действия наркоза – в 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г.).

Установление юридического факта невозможности Президентом  по состоянию здоровья исполнять  свои полномочия, как и в случае его отставки, требует решение  юрисдикционного органа, которое принимается, как правило, на основании заключения государственной медицинской комиссии. По этой причине в ряде зарубежных стран, в том числе входящих в состав СНГ, соответствующее полномочие возложено на судебные органы конституционного контроля (Азербайджан, Армения, Молдова, Литовская Республика). В Казахстане Конституционный Совет республики дает заключение о соблюдении конституционных процедур при досрочном освобождении от должности Президента вследствие «устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни» (ч. 1 ст. 47 Конституции Республики Казахстан⁷¹).

При реализации данного полномочия органы конституционного контроля, не подвергая сомнению медицинский  диагноз, сформулированный специальной  комиссией, основываясь на нем, констатируют необходимые юридические факты, с наличием которых Конституция соответствующего государства связывает возможность досрочного прекращения полномочий Президента⁷².

В Российской Федерации оптимальное  решение видится в том, что  стойкая неспособность главы государства по состоянию здоровья исполнять полномочия должна быть установлена заключением Государственной медицинской комиссией, образуемой обеими палатами Федерального Собрания, члены которой назначаются Государственной Думой Федерального Собрания из числа кандидатур, предлагаемых депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К требованиям, предъявляемым к членам медицинской комиссии, следует отнести: высшее медицинское образование либо ученую степень в области медицины, а также стаж работы по специальности, например, не менее 10 лет.

Инициатором проведения медицинского обследования главы государства может быть Государственная Дума либо Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Основанием к этому может являться факт длительной болезни, неисполнение полномочий Президента полностью или частично в течение длительного периода времени.

Достаточным основанием, как мне  кажется, являлось бы неисполнение обязанностей президентом в течение определенного, указанного в Конституции, срока. Например, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" определяет длительный срок неисполнения судьей своих обязанностей, в том числе по состоянию здоровья, влекущего прекращение полномочий судьи, как временной отрезок в десять месяцев подряд (ст. 18).

Таким образом, порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия пока не определен, и, по-видимому, возможны различные законодательные модели его регламентации. При этом нельзя исключить возможность участия в данной процедуре и Конституционного Суда Российской Федерации в случае, если этот орган будет наделен соответствующим полномочием. Косвенно это признается и в уже упоминавшемся Постановлении Конституционного Суда от 11 июля 2000 г., в п. 5 мотивировочной части которого сформулирована правовая позиция о том, что федеральному законодателю при регламентации порядка досрочного прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия «надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти»⁷³.

Представляется, что заключение Государственной медицинской комиссии должно направляется в Конституционный Суд Российской Федерации, который выносит окончательное решение по вопросу досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, с учетом соблюдения всех конституционных требований, установленных законом для данного основания досрочной президентской вакансии. Участие Конституционного Суда в рассматриваемой процедуре будет обеспечивать соблюдение установленного порядка признания Президента РФ недееспособным, гарантировать объективность и законность процесса.

В 1996-1998 гг. депутатами Государственной  думы было разработано несколько  проектов федеральных законов о порядке досрочного прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Некоторые из них предлагали, что устанавливать «стойкую неспособность» должен Верховный Суд Российской Федерации, предусматривалось в том числе право этого органа назначать медицинскую экспертизу по рассматриваемому вопросу.

Такой подход, как представляется, не соответствует правовой природе  данного полномочия, которое должно осуществляться посредством конституционного, а не гражданского судопроизводства, ибо юридически значимые последствия соответствующего судебного решения лежат в плоскости именно конституционных правоотношений. В конечном итоге ни один из упомянутых законопроектов так и не был принят⁷⁴.

4 Конституционно-правовая процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности

Третьим конституционным  основанием досрочного прекращения  полномочий Президента Российской Федерации  является отрешение его от должности, т.е. применение к нему специфической конституционной санкции на основании обвинения в совершении уголовно наказуемых деяний – государственной измене или иного тяжкого преступления. Порядок отрешения от должности Президента регламентирован ст. 93 Конституции Российской Федерации, главой XV (ст. 107 – 110) Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», положениями регламентов палат Федерального Собрания⁷⁵.

Отрешение Президента от должности – высшая форма ответственности  Президента. Правовой институт отрешения Президента РФ от должности в конституционном праве России имеет важное значение, т.к. он призван синтезировать содержащиеся в нем два противостоящих друг другу начала: с одной стороны, большие властные полномочия, которыми по Конституции наделен Президент РФ, обладающий к тому же правом на неприкосновенность, с другой стороны, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ принцип «все равны перед законом и судом». Решить эту задачу очень важно потому, что закрепление в Конституции РФ правил, регулирующих ответственность Президента РФ за допущение им нарушения, – залог соблюдения законности во всех других эшелонах государственной власти⁷⁶.

Согласно Конституции  РФ (ст. 93) Президент РФ может быть отрешен от должности Советом  Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления. Решение Государственной Думы о выдвижении такого обвинения должно быть принято двумя третями голосов от их общего числа в палате при наличии заключения образованной Государственной Думой Специальной комиссии. В соответствии со ст. 176 Регламента Государственной Думы такое предложение может быть внесено по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной думы и содержать конкретные указания на признаки преступления, предусмотренного ст. 93 Конституции РФ, которое вменяется в вину Президенту РФ. Выдвижение обвинения затем должно быть подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается тайным голосованием и считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации. При этом оно должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента.

Анализ правовых норм, регламентирующих порядок отрешения  от должности Президента Российской Федерации, показывает, что ряд элементов этой сложной процедуры остаются неурегулированными, а между положениями, содержащимися в различных правовых актах, касающихся данной процедуры, встречаются отдельные противоречия.

Например, ч. 10 ст. 180 Регламента Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации предусматривает, что постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется определенным субъектам, в том числе для дачи заключения в Конституционный Суд. Однако, как уже отмечалось, заявителем по делу о даче вышеуказанного заключения выступает не Государственная Дума, а Совет Федерации. В соответствии с ч.1 ст. 109 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» официально текст решения Государственной думы о выдвижении обвинения должен направляться в Конституционный Суд Советом Федерации в качестве приложения к запросу о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации⁷⁷.

Получается, что  статья 180 Регламента Государственной  Думы, содержащая положение о даче заключения Конституционного Суда по постановлению Государственной  Думы, не повлечет рассмотрение им дела о даче заключения, поскольку соответствующий запрос может направить только Совет Федерации. В то же время она является частью порядка выдвижения обвинения и может быть использована Конституционным судом в качестве основания для признания его несоблюдения, поскольку установление Государственной Думой обязанности Конституционного Суда дать указанное заключение не предусмотрено определенным Конституцией и Законом порядком выдвижения обвинения.

Фактически  несоблюдение порядка выдвижения обвинения Президента установлено самой же Государственной Думой, может быть оспорено в Конституционном Суде и истолковано как не соответствующее статье 93 Конституции. Без изменения положений статьи 180 Регламента Государственной Думы попытка отрешения Президента от должности будет «неконституционной»⁷⁸.

Вернемся к  анализу правовых норм, регламентирующих порядок отрешения от должности  Президента Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 177 и ч. 1 ст. 178 Регламента Государственной  Думы к полномочиям специальной  комиссии, образуемой этой палатой в соответствии с ч. 2 ст. 93 Конституции, относится не только проверка обоснованности самого обвинения Президента, но и оценка соблюдения процедурных правил, связанных с его выдвижением (соблюдением кворума, правильность подсчета голосов и др.), до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Иными словами, Специальная комиссия осуществляет проверку в том числе и тех обстоятельств, которые в дальнейшем подлежат установлению и оценке в порядке конституционного судопроизводства. Это требует дополнительной регламентации юридического значения заключения специальной комиссии по этим вопросам, ибо Конституционный Суд, разумеется, не связан выводами, содержащимися в данном заключении, при реализации своего полномочия по проверке соблюдения установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации⁷⁹.