Правовая культура в среде должностных лиц

      В Гражданском кодексе также используется понятие должностного лица. Больший  интерес вызывают нормы, посвященные  ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный  их органами и должностными лицами. Имеются в виду ст. ст. 1069 и 1070 ГК. По ст. 1069 ГК РФ учитываются незаконные деяния (действия или бездействие) не любого работника государственных органов и органов местного самоуправления, а лишь должностного лица. Есть мнение, что применительно к гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возможно использование дефиниций понятия “должностное лицо”, которые содержатся в приведенных выше актах. Но верным представляется мнение, согласно которому определения, данные в актах отраслей публичного права, слишком широки и применительно к гражданским правоотношениям нуждаются в корректировке.

      Применительно к рассматриваемому вопросу под  должностными лицами следует понимать только тех государственных и муниципальных служащих, которые наделены полномочиями распорядительного характера по отношению к лицам, по службе им не подчиненным. Иными словами, речь идет лишь о тех служащих, которых обычно именуют представителями власти в узком смысле.

      К должностным лицам относятся граждане, постоянно или временно, в том числе по специальному полномочию, осуществляющие функции представителя власти (например, в области охраны общественного порядка) либо занимающие во властных органах должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных функций вне этих органов.

      Иные  организации, в том числе государственные  и муниципальные учреждения, не являющиеся государственными органами и органами местного самоуправления (учреждения в сфере образования, здравоохранения, науки, культуры и т.д.), а также государственные корпорации (некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией для осуществления социальных, управленческих и других общественно полезных функций) и их должностные лица отвечают за причиненный ими вред по правилам ст. 1068 (ответственность работодателя за вред, причиненный его работником), ч. 2 ст. 120 (ответственность учреждений) ГК РФ. Это же относится и к случаям причинения вреда работниками государственных органов и органов местного самоуправления, не обладающими властными функциями вне этих органов (например, начальник охраны министерства или ведомства, завхоз управления), либо не являющимися должностными лицами (например, водитель служебного автомобиля). 
Государство должно отвечать лишь за деяния, совершенные должностным лицом, наделенным в установленном порядке полномочиями представителя власти, и касающиеся сфер, функции по регулированию которых взяло на себя государство. 

      Таким образом, нормы гражданского законодательства, касающиеся рассматриваемого вопроса, нуждаются в собственном определении должностного лица, так как здесь неприменимо определение этого понятия, приведенное в законодательстве отраслей публичного права. Ведь отношения, которые регулируются соответствующими нормами уголовного и административного права, имеют свою специфику, которая не позволяет отождествлять многие понятия этих отраслей права с понятиями гражданского права. Понятие “должностное лицо” используется и в ГК, и в УК, и в КоАП. Но содержание этого понятия не одинаково. Природа ответственности по УК и КоАП в принципе схожа, “имеет единые корни”, поэтому и содержание многих понятий в них совпадает. ГК же в ст. ст. 1069 – 1071 регулирует абсолютно иную ответственность. Здесь должностное лицо не является субъектом ответственности, так как ответственность возлагается на соответствующие публично-правовые образования, от имени которых действует должностное лицо. И субъекты этой ответственности обязаны отвечать за поведение лишь своих “представителей”, которые в силу предоставленных им полномочий вправе каким-либо образом властно воздействовать на лиц, находящихся “вне” данного органа, если деяния совершаются ими в связи с исполнением возложенных на них функций. Определения, приведенные в УК и КоАП РФ, являются вполне удачными. В КоАП дано более развернутое определение, оно формирует лучшее представление о том, что такое “функции представителя власти”.

      Однако  эти дефиниции не следует считать  универсальными. Они должны применяться  лишь при наличии оснований для  уголовной или административной ответственности. Расширенное понимание рассматриваемого понятия говорит о том, что государство резко негативно относится к проявлениям наказуемых деяний в структурах, имеющих с ним непосредственную связь, лицами, которые наделены какими-то особыми полномочиями и специфическими функциями. Определение, сформулированное в ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления”, также является достаточно широким. Оно применимо преимущественно к сфере конституционного права, но не является подходящим для регулирования ответственности по ст. 1069 ГК, так как, подобно определениям в УК и КоАП, заключает в себе не только властные отношения и полномочия.

      Также необходимо отметить, что должностные  лица занимают государственные должности  и исполняют полномочия государственных органов (Президент Российской Федерации, депутаты Государственной Думы, Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Центрального банка Российской Федерации и т.д.).

      Должностное лицо правоохранительного или контролирующего  органа является представителем власти по отношению к лицам, не находящимся  от него в служебной зависимости.

      Деятельность  должностных лиц должна основываться на основе принципов уважения, соблюдении и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности. Служебные полномочия, права и обязанности должностных лиц, занимающих определенную должность, закрепляются в положениях, уставах, инструкциях и иных нормативных актах. Служебные полномочия должностным лицом могут использоваться либо в интересах службы, либо вопреки интересам службы. В случаях, если должностное лицо использует свои служебные полномочия вопреки интересам службы, то такое лицо несет уголовную ответственность.  При привлечении к административной ответственности должностного лица негосударственных органов,предприятий, учреждений и организаций определяющим является наличие у лица функций, аналогичных функциям должностного лица в государственных органах и организациях.  

      Должностное лицо сочетает в себе черты индивидуального и коллективного субъектов. С одной стороны, это — конкретный человек, гражданин. Сходство поведения должностного лица с поведением гражданина, осуществляющего правомерные действия, состоит в том, что: 1) оно совершается конкретным, дееспособным субъектом; 2) его объективная сторона формализована, определена правовыми нормами; 3) его субъективная сторона предполагает сознательные волевые действия.

      С другой стороны, содержание деятельности должностного лица определяется не личностью  конкретного человека, а его должностью. Должностное лицо преследует не личные, а государственные и общественные цели. Принимая решение и осуществляя  его, должностное лицо выражает не столько свою собственную волю, сколько волю представляемого им коллектива, а часто класса, всего народа. Наконец, за поведение должностного лица ответственно не только само должностное лицо (лично), но и представляемая им организация.

      Но  вышесказанное не означает, что правовой статус должностного лица включает в себя общее положение служащего как гражданина в сфере общественных отношений и специальное его положение как работника аппарата государственного управления, занимающего определенную должность и состоящего на государственной службе. 

Сама по себе правовая культура имеет несколько  основных функций:

• Интеграционная. Система права призвана обеспечивать согласие в обществе, способствовать предупреждению конфликтных ситуаций.
• Регулятивная функция права связана с созданием целой системы норм поведения, которые упорядочивают, регулируют отношения людей как в сфере их профессиональной деятельности, так и в способах распределения и потребления, в межличностных отношениях.
• Охранительная функция связана с защитой интересов граждан и их собственности от преступных посягательств со стороны других людей.
• Просветительская. Правовая культура предполагает создание системы информирования граждан об основных правовых нормах и наказаниях, полагающихся за их нарушение.

      Структуру и функции правовой культуры целесообразно  рассмотреть, уясняя ее сущность, роль и место в становлении гражданского общества и правового государства. При этом нельзя ограничиться лишь перечислением ее элементов и  их общей характеристикой, но требуется выяснить соотношение этих элементов, обосновав их целостное, системное единство и выделив среди них центральные элементы и элементы «второго» порядка.

      Структурными  элементами правовой культуры выступают  компоненты юридической действительности в их особом ракурсе эталонов поведения: право, правосознание, правовые отношения, законность и правопорядок, правомерная деятельность субъектов. Интересные мысли по этому поводу высказаны в различное время отечественными правоведами С. С. Алексеевым, В. И. Каминской, А. Р. Ратиновым, А. Б. Сахаровым, А. П. Семитко. Имеющийся научный материал позволяет сделать заключение о том, что элементы, образующие правовую культуру общества, одновременно включены и в другие структуры. Более того, элементы правовой культуры выступают составными компонентами нескольких различных систем. Особое внимание хочется обратить на деятельностную природу правовой культуры. Если попытаться выяснить место различных видов человеческой деятельности в правовой культуре, то необходимо прежде всего иметь в виду две области: 1) деятельность непосредственно в правовой сфере и 2) деятельность неправового характера, но связанная со сферой действия права. Понимание первой не представляет особой сложности, хотя и здесь появляются весьма нетрадиционные выходы на смежные сферы. О второй же должна идти речь тогда, когда содержанием ее оказывается разработка, предположим, в художественной форме каких-либо произведений, отражающих правовые идеи, взгляды, оценки, чувства и т.д.

      Эта деятельность непосредственно не входит в правовую культуру, но своим идейным содержанием «вклинивается» в нее. Так, радио, телевидение, литература, живопись, кино, журналистика сами по себе к правовой культуре не относятся, но постоянно пополняют ее «фонды». К деятельности, связанной с правовой сферой, близко примыкает применение различных кибернетических приемов и методов в правоведении и юридической практике. Названные элементы правовой культуры не полностью совпадают с ее содержанием. Они характеризуют лишь уровень правовой культуры общества. Что же касается ее содержания, то таковым охватываются не просто правосознание, право, законность и т.п., но и характер, уровень, степень их развития, т.е. то, что дает им данный этап цивилизации, общественного прогресса.

      Структура правовой культуры личности весьма многогранна. Здесь можно вести речь о нескольких плоскостях структуры: формах выражения  правовой культуры, ее социальном уровне, содержании и т. д. Правовая культура личности выражается в трех состояниях — в правовых культурных ориентацию, в творческой деятельности по их реализации и в результатах реализации этих ориентации. Как степень особого развития индивида правовая культура человека проявляется прежде всего в его подготовленности к восприятию прогрессивных, цивилизованных правовых идей и законов, в умениях и навыках пользоваться правом, а также в оценке собственных знаний права. С этих позиций культура личности характеризуется наличием правовых культурных ориентации. Далее, правовая культура — это определенный характер и уровень творческой деятельности личности, в процессе которой она приобретает или развивает свои правовые знания, умения, навыки. Наконец, правовая культура выражается как результат творческой культурной деятельности в сфере права. Последний способ существования правовой культуры обозначается как ее внутренний потенциал.

      Предлагаемый  подход имеет не только важное теоретическое, но и существенное практическое значение. При анализе реального состояния  правовой культуры личности необходимо подчеркнуть ее многослойность. Если мы будем правовую культуру сводить к одному из способов ее проявления и существования, то невольно сузим задачи, связанные с повышением ее уровня у населения. Так, если правовую культуру рассматривать лишь как правовой культурный потенциал, то вольно или невольно остаются в стороне не только возможности ее дальнейшего развития, но и устойчивость уже приобретенной. Первое обеспечивается правокультурной творческой деятельностью, второе — выработкой правовых культурных ориентации.

      В определении правовой культуры как  степени и характера правового  развития личности, обеспечивающих какие-то стороны индивидуальной активности, по моему мнению, содержатся две  ее характеристики, не сводимые одна к  другой. Правовая культура является показателем социальной развитости человека, во-первых, со стороны ее уровня и, во-вторых, со стороны ее направленности (типа). С этих позиций структура правовой культуры личности выступает как бы в своем двуедином качестве — типа человеческой деятельности и ее ориентации на право, его отрасль, отдельный закон. Отсюда можно говорить о цивилистической, криминалистической, административной и судебно-процессуальной правовой культуре. Нет необходимости вести речь о самостоятельной структуре правовой культуры личности исходя из всех отраслей права, однако могут иметь и имеют место в реальной жизни различные ее направления с учетом существенных особенностей деятельности суда, органов внутренних дел (в целом административных органов), следствия или цивилистики. Наблюдаются такие особенности и применительно к деятельности различных служб милиции. Поэтому и выделяются направления правовой культуры личности, ориентированные на гражданское, административное, уголовное право, на судебный процесс.