Понятие и сущность законодательного процесса

В принципе подобная картина наблюдается  во всех случаях использования правовых средств, независимо от их отраслевой принадлежности, но только административно-правовые отношения воспринимаются как «властеотношения». Управление органически сочетается с властью. В широком социальном смысле оно осуществляется и в процессе законодательства (законодательная власть). Все ветви единой государственной власти «властвуют», т.е. в чисто юридическом смысле они столь же авторитарны, как и в сфере государственного управления. Если быть последовательным, то следует признать, что не только административно-правовые отношения являются властеотношениями, но и государственно-правовые, и финансово-правовые, и природоохранительные, и уголовно-процессуальные, и трудовые и т.п.

Значит суть проблемы заключается  не в безапелляционности однобокой  характеристики административно-правовых отношений, а в констатации присущих им как разновидности властеотношений  особенностей.

Властная природа права предопределяет наличие определенной степени властности в любом виде регулируемых правовых отношений. В подтверждение такого вывода можно сослаться на то, что  когда был подвергнут критике  так называемый «административно-командный» стиль управления, то в виду имелось  не только административно-правовое регулирование, но и гражданско-правовое, хозяйственно-правовое и т.п.    

 Конечно, для административно-правовых  отношений, управленческих по своей сути, сущностные черты управления в его государственно-властном варианте (исполнительная власть) наиболее показательны. Главное заключается в следующем: управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Соответственно, с одной стороны — авторитет, господствующая воля субъекта управления, с другой — подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений. Таково соотношение сторон в регулируемых административным правом управленческих связях различного рода. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть является средством волевого регулирования управленческих процессов и поведения их участников. Тем самым индивидуальное поведение координируется и подчиняется общим интересам совместной деятельности. Достигается это властным волеизъявлением соответствующего субъекта управления, выраженным либо в административно-правовых нормах, либо в индивидуальных актах управления. Это и есть наиболее емкое выражение регулирования поведения управляемых через их волю, их волевое, а не организационное подчинение общим интересам, выражаемым субъектом управления. Таково по существу содержание руководства поведением людей, свойственное управлению.

Власть осуществляется в различных  вариантах правового регулирования. Это значит, что в любом случае нормативного установления запретов, дозволений или же прямых предписаний, независимо от конкретного вида правовых норм, последние служат юридической основой возникновения властеотношений. Поскольку названные варианты правового регулирования (метод) характерны, хотя и в различной степени, для гражданского, финансового, трудового, земельного, уголовного, конституционного и иных отраслей права, общественные отношения, регулируемые ими наряду с управленческими, носят на себе определенный отпечаток властности. Отсюда — соответствующая степень неравенства, которое обычно приписывается только административным правоотношениям.

9.Система административного  права.

Наряду с предметом и методом  регулирования третьей особенностью самостоятельной отрасли права  является ее целостность, система.

Система административного права  – это совокупность взаимосвязанных  правовых институтов, норм, которые  регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных административных норм позволяет обеспечивать целостность  системы административного права. Система административного права  включает в себя общую и особенную  части.

Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная  часть состоит из норм, действующих  в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).

Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят институты, регулирующие:

– административно-правовые статусы  субъектов управленческих отношений;

– основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления), формы и методы государственного управления, административно-правовые режимы;

– административно-правовой статус негосударственных  организаций;

– административное принуждение;

– обеспечение законности в государственном  управлении.

Особенную часть составляют административно-правовые институты, регулирующие управленческие отношения в конкретных отраслях и сферах: в экономической, социально-культурной, административно-политической, межотраслевых сферах.

Административное право – одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием  управленческих отношений.

Глубокая связь имеется между  административным правом и другими  отраслями.

Так, например, административное право, конкретизируя нормы конституционного права, которые определяют принципы организации государственной власти,  определяет административно-правовой статус органов исполнительной власти.

Если гражданское право регулирует имущественные отношения, основанные на равенстве сторон, то административное право учитывает наличие властного  субъекта в этих отношениях. Уголовное  и административное право граничат при определении общественной опасности  деяния, при определении границы  между административным правонарушением  и уголовным преступлением. В  сфере государственной службы мы  находим связи административного права с трудовым правом. 
Административно-правовые нормы. Понятие и структура

Административно-правовая  норма – устанавливаемое государством правило поведения неоднократного применения, распространяющееся на неопределенный круг лиц, обеспечиваемое принудительной силой специально созданных для этого государственных органов, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления.

Административно-правовые нормы в  системе права предназначены  для урегулирования административно-правовых отношений в сфере государственных  отношений. Цель такого регулирования  заключается в обеспечении должного поведения участников общественных отношений. Благодаря административным нормам возможно эффективное воздействие  на различные стороны хозяйственной, социально-культурной и политической жизни. Административно-правовые нормы  обеспечивают охрану собственности, природы, общественного порядка и т.д.

Структурно административно-правовая норма, как и любая другая, состоит  из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза – условие действия нормы. (часто это юридические  факты, например, достижение определенного  возраста). При регламентации деятельности аппарата управления она может быть прямо не выражена. Предполагается что она является условием соответствия этой деятельности установленной компетенции  того или иного субъекта исполнительной власти. Она может быть во вводной  части нормативного акта, общей для  многих норм, выражена в других нормативных  актах, изложена в составе перечня  других юридических фактов, содержать  лишь общую характеристику условий  применения нормы

Диспозиция – обстоятельства ее действия, выражающие разрешения, запреты  или ограничения, То есть конкретное поведение, урегулированное правовой нормой. В диспозиции административно-правовой нормы наряду с правами, обязанностями, дозволениями могут определяться структура  органов, предметы ведения, рекомендации, право на применение к другой стороне  административно-предупредительных, пресекательных, процессуальных мер принуждения.

Санкция – термин условный, так  как действие норм административного  права не всегда завершается наступлением неблагоприятных последствий для  объектов управления и часто регулирует позитивные процессы (при удовлетворении заявления гражданина о выделении  жилья, при поощрении) Таким образом  санкция – это последствие  закрепленного в диспозиции действия, то есть санкция и ответственность  не одно и то же. Ответственность  – это применение некоторых (не всех) санкций административно-правовых норм.

Санкции административно-правовых норм весьма разнообразны: административные, дисциплинарные, материальные. Они  могут быть абсолютно-определенными  и относительно-определенными, основными  и дополнительными.

Административно-правовые нормы не всегда имеют 3 элемента – чаще всего  один из них отсутствует. Поэтому  эти нормы часто носят бланкетный, т. е. отсылочный характер.

Таким образом особенностями административно-правовых норм является то, что они:

– регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления.

– определяют административно-правовой статус (компетенцию, права, обязанности) субъектов управленческих отношений:

– содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различным  субъектам, действующим в сфере  государственного управления.

– часто не имеют конкретных санкций  и носят рекомендательный характер.

– обычно императивны, что выражается в односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных субъектов исполнительной власти (государственного управления)для  которых не требуется согласие управляемых  субъектов,

нарушение административно-правовых норм влечет ответственность перед  государством.

За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством  закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм (административное нормотворчество).

10.Исполнительные  органы власти и органы исполнительной  власти: соотношение понятий.

Итак, исполнительная власть – категория  политико – правовая, в то время  как государственное управление – категория организационно –  правовая. Право на существование  имеют обе эти государственно – правовые категории. Соответственно, государственное управление – реальность, без которой государственно –  властный механизм работать практически  не может. По своему назначению оно  представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически  реализуется исполнительная власть. Иначе говоря, государственное управление практически осуществляется и в  рамках системы государственной  власти, базирующейся на началах разделения властей.  
 
Свой реальный характер исполнительная власть приобретает в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления.  
 
Следовательно, государственное управление, понимаемое как исполнительно – распорядительная деятельность, не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти.  
 
Государственное управление – это вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. 
 
Принципы государственного управления и исполнительной власти подразделяются на две основные группы: общие социально-правовые и организационные. 
 
Общие социально-правовые принципы носят общедемократический характер и распространяются на все отрасли и сферы государственного управления, независимо от уровня или места органа исполнительной власти, должностного положения государственного служащего. 
 
К таким принципам относятся: 
 
– принцип народовластия, означающий, что народ является единственным источником власти и осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы власти; 
 
– принцип законности, заключающийся в обязательности соблюдения законов в государственном управлении, в его направленности на исполнение законов, на поддержание правопорядка, персональной ответственности за нарушение закона; 
 
– принцип разделения властей на законодательную, судебную, исполнительную и осуществления каждой ветвью власти своих функций в установленных пределах; 
 
– принцип федерализма – распределение компетенций между федеральными органами и органами субъектов федерации; 
 
– принцип гласности, открытости, обязательности опубликования законов и подзаконных нормативных актов управления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека; 
 
– принцип приоритета и гарантированности прав личности как высшей социальной ценности, защиты их от произвола органов государства и должностных лиц. 
 
Организационные принципы определяют исходные начала организации и функционирования аппарата государственного управления. К ним относятся: 
 
– сочетание отраслевых, территориальных, линейных и функциональных начал; 
 
– сочетание централизации и децентрализации; 
 
– сочетание единоначалия и коллегиальности; 
 
– рациональное распределение подведомственности и полномочий между органами исполнительной власти и их должностными лицами; 
 
– ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц за результаты управленческой деятельности. 
В таком случае не ясно, что следует понимать под неравенством  сторон в правовых отношениях. Правовые нормы содержатся не только в законодательных, но и в подзаконных юридических актах. Законодательная и исполнительная деятельность — два проявления государственной власти. Социальное управление, понимаемое в широком  смысле, осуществляется как в рамках законодательной, так и исполнительной власти (равно как и судебной), причем цели у них принципиально единые, что не может не отразиться на правовом механизме реализации функций осуществляющих их субъектов.

Равенство всех, например, перед законом  вовсе не означает равенства между  законодателем и исполнителем законов. Аналогично строятся связи между  субъектами исполнительной власти и  теми, кто обязан по закону руководствоваться  в своей деятельности юридическими волеизъявлениями этих субъектов, выраженными  в нормативной или иной форме. Значит, речь должна идти о фактическом  неравенстве иного типа, характерном  для взаимоотношений между участниками  регулируемых общественных отношений. Поскольку, например, гражданин не может  быть признан равноправной стороной законодательного процесса, результатом  которого является создание гражданско-правовых или же административно-правовых норм, постольку надо искать корни фактического неравенства (или же равенства) не в самом нормотворчестве, а в процессе правоприменения.

Законодательная и исполнительная власть могут устанавливать не только дозволения, но также запреты и  предписания, причем не сводящиеся в последнем случае исключительно к сфере государственного управления (публично-правовая сфера). Они затрагивают и частно-правовую сферу, для гражданского права являющуюся почти исключительной. Поэтому подчиненность и неравенство здесь мене заметны, чем в публично-правовой сфере общественных отношений.

Таким образом, общее неравенство  и вытекающее из него «закононепослушание» еще не позволяют получить ответ  на основной вопрос: 

в чем же особенности конкретных правовых отношений и прежде всего  административно-правовых. В рамках общего правового неравенства следует выделять его конкретные проявления либо те или иные варианты его трансформации в юридическое равенство (нахождении на одинаковом правовом уровне).

Характер административно-правовых отношений как властеотношений  предопределяется доминирующим положением одной их стороны — субъекта управления (управляющей стороны). В подобной полярности находит свое прямое выражение  властно-волевое начало, присущее любому виду социального управления, но выражаемое по-разному.

Наиболее юридически отчетливо  оно проявляется в сфере государственного управления в его собственном (узком) смысле, т.е. там, где непосредственно реализуются функции исполнительной власти или же в административно-правовых отношениях. Именно поэтому они чаще всего и характеризуются в качестве властеотношений, хотя фактически к ним и не сводятся.

Практика:

1. МСУ обладает самостоятельной финансово-экономической базой (пусть пока явно недостаточная
2. Органы МСУ обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.