Основы территориального общественного самоуправления

1. Основы территориального общественного самоуправления

Согласно ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ» под территориальным  общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту  их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (ст. 27 ФЗ)[1]

Следует назвать соответствующие  статьи в нормативных актах субъектов  РФ, где даются определения территориального общественного самоуправления.

Так, в Законе «О территориальном  общественном самоуправлении в Новосибирской  области»2 закреплено, что «территориальное общественное самоуправление – деятельность граждан, основанная на их добровольной самоорганизации по месту жительства на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями; микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях  в пределах муниципального образования  либо города областного значения, в  целях самостоятельного и под  свою ответственность осуществления  собственных инициатив в решении  вопросов обеспечения жизнедеятельности  населения непосредственно или  через избираемые ими органы (уполномоченных выборных лиц)».

А в Законе «О территориальном  общественном самоуправлении в Ленинградской  области»[1] сказано, что «территориальное общественное самоуправление – самоорганизация  граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других поселений, не являющихся муниципальными образованиями) в целях самостоятельного и под  свою ответственность осуществления  собственных инициатив в вопросах, относящихся к компетенции территориального общественного самоуправления, непосредственно  гражданами или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления (ст. 2)

 Согласно Закону «О территориальном общественном самоуправлении в Новосибирской области», правовую основу территориального общественного самоуправления составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные федеральные законы, Устав Новосибирской области, Закон Новосибирской области «О местном самоуправлении в Новосибирской области», настоящий Закон и другие законы Новосибирской области, уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

 Представительный орган  местного самоуправления, территориальный  Совет депутатов города областного  значения принимает положение  об организации и осуществлении  территориального общественного  самоуправления, в котором устанавливаются:

 а) порядок созыва  и проведения собраний (сходов) или  конференций членов территориального  сообщества, в том числе учредительных;

 б) порядок согласования  или установления территориальных  границ  деятельности территориальных  сообществ и их органов

 в) предельные сроки  полномочий органов (уполномоченных  выборных лиц) территориального  общественного самоуправления;

 г) порядок регистрации  территориальных сообществ и  органов территориального общественного  самоуправления в органах местного  самоуправления;

 д) порядок реорганизации и прекращения деятельности органов территориального общественного самоуправления;

е) порядок создания и деятельности ассоциаций (объединений) органов (уполномоченных выборных лиц) территориального общественного  самоуправления;

 ж) иные вопросы,  предусмотренные законодательством  (ст. 6)[1].

 Согласно Закону «О территориальном общественном самоуправлении в Ленинградской области», правовую основу организации и осуществления территориального общественного самоуправления в Ленинградской области составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устав Ленинградской области, областной закон «О местном самоуправлении в Ленинградской области», настоящий закон, уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований (ст. 1)[2].

Несмотря на точное определение  понятия «территориальное общественное самоуправление» в Федеральном  законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», до настоящего времени  многие активисты территориального общественного самоуправления, муниципальные  деятели, ученые спорят о сущности территориального общественного самоуправления, относя его то к институтам власти, в  частности, к одной из форм организации  местного самоуправления, то к общественным объединениям. На самом деле, ответ на этот вопрос однозначен и может быть дан только на основе анализа норм действующего законодательства.

Савранская О.Л. считает, что территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность не могли бы регулироваться указанным выше Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами. Не может быть признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации он в этом качестве не назван. Наличие территориального общественного самоуправления не является обязательным, как наличие органов власти. Органы территориального общественного самоуправления не обладают властными функциями по отношению к населению[1].

Вместе с тем, территориальное  общественное самоуправление позволяет  участвовать всем заинтересованным гражданам в решении отдельных  вопросов местного значения. То есть это  тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого ни одна власть существовать не может. Потому что это, с одной стороны, воздействие снизу на власть, ее поддержка и передача своих интересов этой власти, с другой стороны, - это привлечение всех граждан к тому, что делается: создание для населения тех условий, при которых оно может повлиять на принятие решений.

Правовой статус территориального общественного самоуправления в  настоящее время отличается от установленного ранее Законом Российской Федерации  «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

До принятия Конституции  Российской Федерации органы территориального общественного самоуправления входили  в систему местного самоуправления; местное самоуправление осуществлялось через представительные органы местного самоуправления, местные органы управления, формы прямой демократии, а также  через органы территориального общественного  самоуправления. В соответствии с  действующим федеральным законодательством  органы территориального общественного  самоуправления обособлены от органов  местного самоуправления и не включены в их систему.

Использование норм ранее  действовавшего законодательства без  учета их соответствия существующему  привело к тому, что, несмотря на точное определение территориального общественного самоуправления действующим  федеральным законодательством, в  законах ряда субъектов Российской Федерации, а также в нормативных  правовых актах органов местного самоуправления перепутаны понятия  местного самоуправления и территориального общественного самоуправления.

В правовых документах, как  муниципального образования, так и  органов территориального общественного  самоуправления, органы территориального общественного самоуправления наделяются властными полномочиями, правом принятия общеобязательных на своей территории актов, хотя ни сущность территориального общественного самоуправления, ни способ формирования этих органов не допускают  передачи органам территориального общественного самоуправления властных прав в отношении граждан и  юридических лиц.

Формирование такого властного  института противоречит основам  конституционного строя Российской Федерации.

В рассматриваемых случаях, как правило, основной задачей органов  территориального общественного самоуправления является исполнение решений органов  местного самоуправления, выполнение их функций. При этом полномочия органов территориального общественного самоуправления исчерпывающим образом установлены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, руководители территориального общественного самоуправления в ряде случаев после избрания населением утверждаются или назначаются органами местного самоуправления, получают заработную плату в органах местного самоуправления, а иногда и состоят в их штатах, т. е. являются муниципальными служащими. Это определяет направление деятельности таких лиц, их подотчетность, а иногда и подчиненность, выборным должностным лицам местного самоуправления, а не населению. Фактически, в рассматриваемых случаях органами территориального общественного самоуправления называются территориальные подразделения органов местного самоуправления, но эти территориальные структурные подразделения не предусмотрены уставом муниципального образования.

Непонимание сущности территориального общественного самоуправления приводит к возникновению ряда проблем  в организации деятельности территориального общественного самоуправления, отказа населения от участия, а иногда и  противодействие работе таких мнимых территориальных общественных самоуправлений, заменяющих подлинную самодеятельность граждан. Как правило, при такой  организации ТОС имеют место  и существенные нарушения законодательства Российской Федерации, особенно бюджетного, налогового, а также антимонопольного.

Важность такого института, как территориальное общественное самоуправление обусловлена тем, что  территориальное общественное самоуправление способствует воспитанию гражданского самосознания, организации активного  сотрудничества власти и народа, преодолению  пассивности и иждивенческих  настроений населения.

Исходя из этого, органы государственной  власти и местного самоуправления должны способствовать созданию территориального общественного самоуправления, проводить  разъяснительную работу среди населения, создавать условия для формирования и деятельности органов территориального общественного самоуправления. Существенную помощь здесь могут оказать депутаты от соответствующих избирательных  округов.

Значение органов территориального общественного самоуправления для  формирования гражданского общества в  России важно, поскольку именно в  них реально происходит процесс  размывания традиционного для России отчуждения общества от управленческой деятельности. Главное здесь, необязательность таких организаций.

Значит, можно предположить, что большинство их них станет возникать не по велению сверху, а в случае необходимости, когда жители сами осознают свои нужды и интересы и объединятся для их реализации и защиты.

Необходимо также отметить, что территориальное общественное самоуправление основывается на принципах:

законности;

свободного волеизъявления граждан на собраниях (сходах), конференциях;

выборности и подконтрольности органов и уполномоченных выборных лиц территориального общественного  самоуправления собраниям (сходам), конференциям членов территориального сообщества;

добровольного участия членов территориального сообщества в разработке и принятии решений по осуществлению  собственных инициатив в решении  вопросов обеспечения жизнедеятельности  населения, в их реализации;

сочетания интересов членов территориального сообщества и интересов  населения, не участвующего в территориальном  общественном самоуправлении, уважения их прав и интересов;

самостоятельности и ответственности  в принятии и реализации решений;

гласности и учета общественного  мнения (ст. 5)2.

2. Формы, принципы и функции территориального общественного самоуправления

Принципы территориального общественного  самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов ТОС в решении вопросов местного значения.

          Территориальное   общественное  самоуправление осуществляется  на следующих принципах:

1. Широкого и активного  участия населения и их объединений  в выработке, принятии и реализации  решений  по вопросам развития своей территории;

2. Самостоятельности, предусматривающей  создание органов ТОС населением, а также определении  финансовых  источников их деятельности;

3. Выборности  органов  ТОС, их подконтрольности и подотчетности населению;

4. Открытости и публичности  деятельности органов ТОС, учета  ими общественного мнения;

5. Законности деятельности  ТОС;

6.Сочетании территориальных и местных интересов с региональными и государственными интересами;

7.Защиты прав и интересов населения территории.

К функциям территориального   общественного  самоуправления относятся  основные направления их деятельности, а именно:

1.Обеспечение участия  жителей территории в решении  вопроса местного значения;

2. Использование муниципальной  собственности (в том числе,  аренда нежилых муниципальных  помещений) при передаче в   пользование на правах хозяйственного  ведения  муниципальному унитарному  предприятию или на правах  оперативного управления учреждению  в случаях, когда это затрагивает  интересы граждан территории  действия  ОТОСа;

3.Прием выполненных работ  по благоустройству и озеленению  территорий, ремонту и реконструкции  жилого фонда, объектов социальной  инфраструктуры, жилищно-коммунального   хозяйства, дорог и тротуаров,  расположенных на территории действия ОТОСа;

4.Формирование промышленных, рекреационных и других функциональных  зон и объектов, использование  природных ресурсов, охрана историко-культурного  наследия и окружающей среды;

5. Приватизация объектов  бытового обслуживания  населения  и торговых предприятий  территории действия ОТОСа;

6.Застройка муниципальных  земельных участков в пределах  территории действия  ОТОСа, возведение на них зданий и сооружений, осуществление перестройки или сноса строений, кроме случаев застройки земельного участка в соответствии с генеральным планом и проектами планировки  и застройки, предоставления (передачи) земельных участков  гражданам;