Обеспечение законности в сфере исполнительной власти

25

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

ВВЕДЕНИЕ

Государственная власть в Российской Федерации, как и в любом современном демократическом правовом государстве с республиканской формой правления, осуществляется на основе принципа разделения властей на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. При этом «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»[1]. Самостоятельность и независимость властных органов являются необходимыми условиями эффективности государственного управления в широком смысле, важной гарантией недопущения сосредоточения чрезмерных властных полномочий в руках того или иного органа. Тем не менее, излишняя, ничем не ограниченная самостоятельность и неподконтрольность также не являются допустимыми, что наглядно иллюстрируется немалым числом примеров из истории как российской, так и зарубежной государственности. Таким образом, потребность в наличии системы механизмов, сдерживающих отдельные ветви власти за счет других, не подлежит никакому сомнению.

Сказанное выше наиболее яркое выражение на сегодняшний день находит в отношениях, связанных с обеспечением законности и дисциплины в сфере исполнительной власти, чем определяется достаточно высокая степень разработанности в российском административном праве указанной темы.

Актуальность настоящего исследования вытекает из того, что на сегодняшний день деятельность административных органов и их должностных лиц, не соответствующая требованиям законности и дисциплины, наносит огромный ущерб как гражданам и юридическим лицам, так и публично-правовым образованиям. Так, «многочисленные факты нарушений законности, по оценкам экспертов, ежегодно обходятся нашей стране в сотни миллионов рублей, а связанные с этим издержки составляют в конечной цене товаров и услуг малых предприятий до 5,5%, а в отдельных отраслях производства достигают 30%»[2].

Объектом настоящего исследования выступает исполнительная власть как одна из ветвей власти Российского государства, предметом – вопросы обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти.

Целью данной работы является наиболее возможно полное и всестороннее исследование обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Указанная цель достигается через решение ряда задач, в число которых включаются следующие: рассмотрение сущности понятий «законность» и «дисциплина»; дача общей характеристики способов их обеспечения; изучение основных способов обеспечения законности и дисциплины в Российской Федерации: государственного контроля и надзора, а также контрольно-надзорной деятельности.

Структура настоящего исследования вытекает из вышеназванных цели и задач. В силу этого первый раздел данной работы посвящен общим положениям о законности, дисциплине и их обеспечении; второй раздел направлен на рассмотрение основных способов обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти.

Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в том, что оно направлено на углубление и совершенствование доктрины административного права, способно оказать помощь в более детальном усвоении положений, связанных с обеспечением законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Практическая значимость данной работы определяется тем обстоятельством, что делаемые в ней выводы и обобщения могут быть использованы в целях дальнейшего совершенствования как правотворческой, так и правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере общественных отношений.

1.                  ЗАКОННОСТЬ И ДИСЦИПЛИНА В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1             Сущность и значение категорий «законность» и «дисциплина» в российском административном праве. Законность, под которой понимается «система юридических правил, норм, средств и га­рантий с соответствующими им государственными структурами, призванная обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов»[3], бесспорно, является одним из важнейших условий успешного функционирования правового демократического государства. В отсутствие режима законности реализация прав и свобод человека и гражданина, обеспечение демократии, рациональная и эффективная деятельность органов государственной власти не представляются возможными. Законность должна всемерно поддерживаться и соблюдаться всеми субъектами права, от государственных и муниципальных органов и должностных лиц, до отдельных граждан.

Нельзя не отметить, что понимание законности исключительно как неуклонного исполнения органами государственной власти, должностными лицами, гражданами и общественными организациями законодательства, не является достаточно полным, несмотря на то, что нередко встречается в юридической науке. Важно не только собственно соблюдение законов, но и их качество, высокий уровень, соответствие их основополагающим правовым началам и существующим в том или ином конкретном обществе социальным отношениям, культурному, нравственному и экономическому уровню, первоочередная направленность на защиту прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности: «Если отвлечься от содержательной стороны юридических норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицейского государства законность находится на высоком уровне»[4].

Юридической доктриной было выработано немалое число подходов к пониманию законности, которая рассматривается различными авторами, в том числе, как принцип деятельности государства, как метод социального управления, как режим взаимодействия граждан и юридических лиц с органами государственной власти. В контексте настоящего исследования наибольшее значение приобретает именно третье понимание законности, что объясняется рядом причин, указанных ниже.

Прежде всего, необходимо отметить, что органы исполнительной власти государства и их должностные лица отличаются большой численностью. В силу того, что исполнительная власть реализует более широкий круг полномочий, чем любая другая ветвь власти, граждане и организации, как правило, чаще контактируют именно с указанными субъектами права, чем, например, с судебными органами.

Кроме того, исполнительной властью активно осуществляется правоприменение, а также издаются правовые акты нормативного характера, оказывающие серьезное влияние на права и обязанности граждан и юридических лиц: «Подзаконное нормотворчество нацелено на точную, своевременную и неукоснительную реализацию законоположений, что является необходимым условием их применения»[5].

Органам исполнительной власти предоставлены полномочия по распоряжению как материальными и финансовыми, так и трудовыми ресурсами, что также возлагает на них серьезную ответственность.

Исполнительная власть осуществляет руководство вооруженными силами, правоохранительными органами, наделенными компетенцией по применению мер принуждения, включая физическое, к гражданам и юридическим лицам во внесудебном порядке.

Наконец, органам исполнительной власти и их должностным лицам принадлежит самостоятельность в решении вопросов, входящих в круг их полномочий, без которой невозможно осуществление ими своих функций, что также открывает потенциальные возможности для нарушения ими режима законности.

В государстве, в котором реально действует режим законности, законность, прежде всего, должна поддерживаться именно в сфере исполнительной власти. «Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Юридическая правомерность деятельности государственной администрации — стержень всего режима законности в стране»[6].

Категория законности неотделима от понятия дисциплины, которая представляет собой особую форму социальной связи, свидетельствующую о признании и практическом соблюдении субъектами согласован­ных норм, правил поведения, общения, ведения порученных дел. Дисциплина, таким образом, включает в себя две обязательных составляющих, при отсутствии любой из которых говорить о наличии дисциплины невозможно: наличие системы определенных норм-правил поведения и соблюдение, исполнение этих правил субъектами, для которых они предназначены.

Дисциплина как таковая может иметь большое число различных разновидностей, выделяемых по определенным критериям: субъектному (кем она устанавливается и для кого), отраслевому и функциональному (в каких условиях и где она устанавливается).

Такие виды дисциплины, как религиозная, обрядовая, ритуальная, профессиональная, общежитейская и ряд других, складываются в человеческом социуме и отдельных его слоях и групповых категориях естественным путем, постепенно, на основе различных социальных факторов (обычаи, традиции, мораль и т.д.). Они являются продуктом общественного сознания и определяются в качестве разновидностей гражданской дисциплины.

В отличие от гражданской, общественная дисциплина устанавливается волей руководства общественных объединений для их членов. Она включает в себя дисциплину профессиональных союзов, партийную дисциплину и т.д.

В контексте настоящего исследования значение имеет третья категория дисциплины – дисциплина государственная. Как следует из названия, она устанавливается государством для физических и юридических лиц и подразделяется на налоговую, финансовую, торговую, валютную, служебную и другие.

По отраслевому критерию можно назвать такие виды государственной дисциплины, как производственная дисциплина; исследовательская, учебная, лечебная, информационная дисциплина в отраслях социально-культурного комплекса; внешнеторговая, таможенная, воинская, милицейская и другие отраслевые виды дисциплины в области административно-политической деятельности государства.

По функциональному признаку различают дисциплину исполнительскую, трудовую, технологическую, финансовую, бухгалтерскую, штатную, учетно-статистическую.

Как уже было отмечено выше, категории законности и государственной дисциплины применительно к сфере исполнительной власти являются тесно взаимосвязанными и взаимозависимыми: «Поскольку требования государственной дисциплины закреплены в законах и подзаконных правовых актах, постольку их соблюдение относится одновременно и к области законности, и государственной дисциплины; соблюдение требований некоторых правовых норм охватывается лишь понятием законности, но не государственной дисциплины, например, соблюдение норм семейно-брачного законодательства; имеются и некоторые правила, соблюдение которых, наоборот, охватывается понятием государственной дисциплины, но не затрагивает требований законности, например, правомерные в пределах закона решения и действия субъекта по его усмотрению»[7].

Важнейшими элементами содержательной характеристики категорий законности и государственной дисциплины являются, во-первых, режим состояния законности и дисциплины в жизнедеятельности общества и государства; во-вторых, способы обеспечения режима законности и государственной дисциплины на том или ином конкретном этапе исторического развития государственно-организованного общества. Применительно к сказанному нельзя не отметить, что дисциплина в сфере исполнительной власти основывается, прежде всего, именно на требованиях законности, несмотря на то, что указанные категории не являются тождественными.

Таким образом, законность в сфере исполнительной власти представляет собой режим соблюдения законодательства властными органами и их должностными лицами; дисциплина, в свою очередь, характеризуется соблюдением субъектами установленных правил, норм поведения. Указанные категории тесно связаны и взаимозависимы, хотя и не совпадают друг с другом, и являются необходимыми условиями эффективного функционирования органов государственной власти, выполнения ими возложенных на них полномочий.