Новые формы политического взаимодействия центра и региона в современной России

     В процессе развития федеративных взаимоотношений на втором этапе, особенно ярко выразилось противоречие между принципом равноправия регионов и разностатусностью республик, с одной стороны, краев и областей - с другой, автономных округов - с третьей, поскольку само сохранение различных наименований обуславливало их различие. Поэтому многие исследователи называют российскую модель ассиметричной⁶.

     Следует отметить, что существует два способа вида федерации: симметричная и асимметричная. Однако симметричных федераций в чистом виде на настоящий момент в мире не существует. Симметричным может быть только тоталитарное государство, где есть один диктатор и никто ему не должен перечить. А любая федерация асимметрична.

           В России асимметричная федерация создавалась, начиная с 1990 г., и фактической точкой отсчета реализации этой идеи в политической практике можно считать несостоявшийся Союзный договор, в процессе создания которого как раз и была закреплена и даже усилена та асимметрия, которая содержалась в советской Конституции. Затем политика асимметричной федерации реализовывалась Б. Ельциным в борьбе с М. Горбачевым, с союзным Центром. Для него на первом плане была борьба за власть, в которой он использовал все средства, включая разрыхление государственности. Достаточно вспомнить его знаменитое "Берите суверенитета, сколько сможете проглотить". Проведение политики децентрализации предполагалось по отношению к "национальным" республикам, требовавшим суверенитета. Эти республики получили все мыслимые и немыслимые привилегии и полномочия, они стали ориентирами для остальных регионов, которые тоже стали требовать суверенитета, расширения прав до того объема, который был передан республикам. Результатом такой ситуации стало построение такой асимметричной федерации, которая стала катализатором распада, дезинтеграции, поскольку выстраивалась при отсутствии правил, законов и контроля за их выполнением.

     Для всех федеративных государств основной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. В нашей стране разграничение полномочий между центром и регионами шло не по законодательной линии, а путем заключения договоров⁷. Федеральный центр стремился сохранить единство страны, но он не обладал прежними мощными механизмами сдерживания, субъекты наоборот, всегда обладали сепаратистскими взглядами и к тому же имели реальную власть. Подписанный в марте 1992г., Федеративный договор⁸ явился компромиссом между центробежными и центростремительными силами. Обозначенный договор включал две группы предметов ведения: федерального центра и совместные, автоматически оставив все остальные полномочия в ведении субъектов РФ.

     Отметим, что многие исследователи склоняются к выводу, что сам процесс "дележа предметов ведения" не имел под собой научной основы. Это был "политический торг", в ходе которого все полномочия, становившиеся предметом спора либо, которые ни одна сторона не хотела передавать другой, "сбрасывались" в общую корзину, называемую "совместными предметами ведения". Таким образом, не существовало четких границ предметов ведения и они стали безграничны. В последствии это привело к тому, что на протяжении выше обозначенных этапов 1990-1999г. регионы могли позволить себе многие отступления от действующего законодательства, не опасаясь реакции центра.

     Так,  исследователь Д. Ольшанский выделяет несколько видов предметного сепаратизма, установившегося в нашей стране в последнее время⁹: правовой сепаратизм, экономический сепаратизм, межпарламентский сепаратизм, административно-кадровый сепаратизм, партийно-политичсекий сепаратизм.

Среди обозначенных автором видов сепаратизма основополагающими являются правовой и экономический. Основное содержание правового сепаратизма сводится к тому, что законодательство субъектов во многом противоречит федеральному. В данном варианте наблюдается стремление региональной элиты создать законодательство "под себя", а поскольку они имеют достаточно власти, они могут пренебречь и общероссийскими законами и протестами Генпрокуратуры. Кроме этого, федеральный центр до последнего времени не имел рычагов, посредством которых можно было бы заставить региональные законодательные собрания привести местные законы и конституции республик, уставы краёв и областей в соответствие с федеральными законами и Конституцией РФ. Что касается экономического сепаратизма в особой мере проявил себя после августовского кризиса 1998г. и заключался в замыкании денежных потоков внутри региона и создании замкнутых региональных финансово-кредитных пулов под административным контролем; прекращении уплаты налогов в федеральный бюджет; административно-принудительном регулировании цен и определении "нормы прибыли" для торговых организаций; административном запрете на вывоз продуктов питания за пределы региона.

     Третий  этап начался с середины 1999 г. и  продолжается по настоящее время. Характеризуется  усилением центра, укреплением руководства  федеральных ведомств в субъектах  федерации, сменой ряда представителей Президента в регионах, выводом федеральных служащих из-под контроля региональных властей, ужесточением контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ, принятием федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов”. Конституционный суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ суверенитет субъекта федерации.

     В целом, анализируя основные этапы формирования федеративных отношений, отметим, что начиная с середины 1990 года отношения между Центром и регионами приобретали большую форму неопределенности и неустойчивости. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава II. Центр и регион: взаимоотношение в современных условиях.

     Современные федеративные отношения в России во многом продиктованы спецификой исторического  аспекта. Именно этот фактор был заложен  в основе формирования федерализма  в нашей стране. На сегодняшний день модель правильного выстраивания отношений между Центром и субъектами является основной проблемой в федеративном государстве не только с учетом необходимости для  благоприятных отношений, но и с требованием времени, процессами глобализации. В связи с такой необходимостью возникают новые модели, формы взаимодействия Центра и региона.

     Важно отметить, что на современном этапе  регионы стремятся расширить  свои права. Несмотря на такой расклад  всё же влияние Центра остается. Переход от договорных отношений к «недоговорным» не решил комплекса проблем и противоречий существовавших и существующих во взаимоотношениях федерального центра и субъектов.

     С приходом к власти В.В. Путина в 2000г. наметились сдвиги в области федерализма, поскольку новый президент заявил о создании сильной центральной власти. Это проявилось прежде всего в создании восьми федеральных округов, что в управленческом смысле являлось правильной мерой, поскольку гораздо легче иметь дело с 8 полпредами, чем с 89 региональными лидерами, многие из которых по много лет не встречались с президентом. Существует мнение, что федеральные округа противоречат Конституции, хотя многие исследователи считают, что это не так, объясняя это тем, что у президента есть право выстраивать управленческие схемы в той части, которая соответствует его полномочиям¹⁰. Но наряду с этим непреложным остается тот факт, что под существование федеральных округов не подведена основополагающая нормативная база, поскольку они действуют только на основе Указов Президента. Налаживание механизма действия федеральных округов - необходимая задача, которая должна служить укреплению российской государственности. Кроме того, сильная позиция президента по отношению к регионам проявилась и в том, что он обязал региональных лидеров в кратчайшее время привести законодательные акты субъектов РФ в соответствие с действующим российским законодательством.

     Отметим, что система выстраивания взаимоотношений между Центром и регионами в нашей стране сложная. Это прежде всего связано с тем, что Россия является лидером по количеству субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в Российской Федерации нельзя считать оптимальным. В связи с этим предлагаются новые формы взаимодействия, формы перехода к сокращению субъектов.

     Так, основной целью укрупнения, является сокращение числа субъектов Федерации. При этом субъекты должны быть более или менее равноценными и экономически самодостаточными. По мнению многих исследователей управление существующим сегодня количеством субъектов Федерации малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имела место в том числе и вследствие превышающего все разумные пределы количества регионов. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России¹¹. Обозначенная нами модель – это один лишь вариант благоприятного взаимодействия, предложенный исследователями.

     В современных условиях правительство  страны также оказывает большое  внимание на сферу прямого сотрудничества между Центром и регионами. Как  отметил Д.Козак в одном из выступлений: "Чтобы успешно проводить единую политику федерального центра, надо эффективно организовать взаимодействие центра и регионов. Нам необходимо выстроить механизмы, которые обеспечили бы самостоятельность территорий с учетом их особенностей, механизмы ответственности органов региональной, местной и федеральной власти за конечные результаты своей деятельности"¹².  Данное заявление министра регионального развития можно считать призывом к самостоятельности регионов, но в тоже время с учетом их ответственности за «конечный результат».

     Несомненно  важным аспектом в новых взаимоотношениях между Центром и регионами является и такой субъект политики как элита (региональная, элита Центра).

     В связи с этим можно выделить следующее: многообразие субъектов региональной политики и их взаимодействия означает множественность существующих моделей взаимоотношений центральных и региональных элит. Это связано с серьезными отличиями в системе организации и взаимодействия различных интересов, присутствующих на той или иной территории. В зависимости от уровня влияния Центра, а также степени самостоятельности региональных элит и выраженности их собственных интересов можно выделить несколько моделей¹³:

     Первая  модель-доминирование. Уровень влияния центральных элит всеобъемлющий и повсеместный. Регион выступает прежде всего в качестве объекта (а не субъекта) региональной политики. Отсутствие выраженных конфликтов в условиях доминирования Центра. Предполагается возможность принятия федеральной элитой решений по местным вопросам без предварительного согласования с региональными властями. В современных условиях это почти исключительно связано с отсутствием окончательного решения на региональном уровне вопроса о власти, неконсолидированностью местных правящих групп.

     Вторая  модель - влияние. Высокий уровень влияния Москвы, прежде всего по стратегическим вопросам. Региональные элиты обладают собственными интересами, сфера которых выражена и ограничена, а также способны их реализовать при условии их непротиворечивости интересам Федерации и принятым стратегическим решениям. Механизм урегулирования конфликтов основан на том, что действия тех или иных субъектов должны быть приведены в соответствие со стратегическими решениями или не препятствовать их реализации. Центр способен оказывать постоянное влияние на собственные решения региональных властей, непосредственно затрагивающие его интересы. В то же время, практически исключается вмешательство в сугубо региональные интересы.

     Третья  модель - взаимодействие. Высокий уровень сотрудничества местных и федеральных властей. Подобное положение вещей возможно прежде всего в силу существования совпадающих или взаимодополняющих, неконфликтных интересов. Москва осуществляет свое влияние в основном через сотрудничество и в силу взаимозависимости сторон. Региональные и центральная элиты стремятся к согласованию большинства интересов и решений.

     Четвертая модель - соприсутствие. Сферы ответственности региона и Центра четко разграничены. Предполагается сосуществование на данной территории интересов местных и федеральных элит, которые не должны пересекаться, чтобы быть бесконфликтными. Отсутствие конфликтов часто объясняется именно отсутствием точек пересечения реальных интересов сторон. Данная система основана также на определенном политическом договоре, который автоматически задает процедуру всех дальнейших решений, разграничивает компетенции, ответственность, сферы влияния.

     Пятая модель - отстраненность (или отстранение). Низкий уровень влияния центральной элиты. Это может быть связано с отсутствием ярко выраженных интересов Центра, когда, например, внимание региону не уделяется в силу периферийности данной территории. В ином случае (отстранение) — мощь местной элиты практически исключает вмешательство федеральных органов во внутрирегиональные процессы. В этих условиях последние оказывают влияние на принимаемые решения лишь в отдельных случаях. Это может быть связано, например, с дестабилизацией внутрирегиональной ситуации или же с иным изменением политической и экономической конъюнктуры. Подобные обстоятельства заставляют Центр вмешаться или же провоцируют возникновение собственных устойчивых интересов в регионе.