Местное управление и самоуправление во Франции

- Происходит образование  округов (дистриктов). Их почти  200. Это более высокая степень  интеграции коммун, когда совет  округа приобретает принудительную  власть над ними. Инициатором  создания подобных объединений  выступает правительство. Первоначально  (с 1959 г.) дистрикты создавались  только для городских коммун, с 1970 г. - и для сельских.

- Формируются городские  сообщества. С 1966 г. они стали  принудительно создаваться правительством  на базе крупных городских  агломераций. Советам сообществ  передаются все основные полномочия  местных коммун.

Департаменты, наряду с коммунами, - наиболее важные территориальные  структуры в современной Франции. Здесь сосредотачиваются основные местные правительственные службы. Исторически их главой считаются  префекты - высокопоставленные чиновники, назначаемые и смещаемые правительственными декретами. Префекты, в отличие от других государственных служащих, ограничены в своих служебных правах. Им запрещено  вступать в профсоюзы, обжаловать в  суде свое увольнение. Управлять департаментом  префекту помогает префектура, в состав руководства которой входят супрефекты, или заместители префекта, руководители местных служб.

Функции префектов разнообразны:

- политические - обеспечение  соблюдения на местах законов,  представление правительства в  департаментах, информация последнего  о положении дел;

- административные - координация  деятельности правительственных  ведомств в департаменте, руководство  полицией, а также контроль органов  местного управления;

- социально-экономические  - выполнение различных правительственных  программ, которые решаются на  уровне департамента.

Представительным органом  в департаменте являются их генеральные  советы. Они избираются на 6 лет, но подвергаются промежуточной ротации.

Департаменты, как и коммуны, для осуществления своих функций  могут координировать действия или  вступать в различные объединения. Это осуществляется через:

- междепартаментские конференции, участие в которых принимают руководители заинтересованных департаментов; они созываются нерегулярно, когда возникает потребность обсудить совместные проблемы;

- создание совместных  органов, в состав которых могут  входить представители не только  департаментов, но и заинтересованных  коммун, частных предприятий;

- департаментские ассоциации - более высокая форма объединения,  приводящая к возникновению нового  юридического лица; однако в связи  с формированием регионов она  не получила широкого распространения.

Возрастание масштаба и сложности  проблем внутренней политики, особенно социально-экономических, потребовали  создания крупных территориальных  единиц, которые обладали бы ресурсами  и другими возможностями, необходимыми для осуществления крупных правительственных  программ. Департаменты, созданные  в другую эпоху и для иных задач, для этого не годились. Это привело  к постепенному формированию более  крупных административных единиц - регионов, границы которых во многом повторили очертания и названия старинных провинций, уничтоженных еще в 1789 г. Административная структура  регионов была законодательно определена в 1982 г., однако первые попытки регионализации относятся к 50-60-м годам. Именно этот план пытался осуществить де Голль  во время неудачного референдума 1969 г.

Главой администрации  региона является комиссар республики; он же, - одновременно, и глава департамента, на территории которого находится местная  столица. В настоящее время главная  задача комиссара - не руководство, а  координация деятельности префектур  по осуществлению региональных программ. Она осуществляется через административную конференцию региона, в состав которого входят местные префекты и другие руководители. Регион в административном отношении не стал руководителем департаментов, но его значение и полномочия в местном самоуправлении Франции постепенно возрастают.

Местное самоуправление во Франции  имеет ту особенность, что в нем  существуют территориальные сообщества с особыми статусом: это, в частности, регион Корсика, четыре заморских департамента (Гийана, Мартиника, Гваделупа, Реюньон) и коммуны - Париж, Лион, Марсель.

Предоставление Корсике  особого статуса связано, прежде всего, с мощным движением за автономию, существующим на острове. Однако в своем  решении от 9 мая 1991 г. Конституционный  Совет Франции отказался признать существование «корсиканского народа», отличного от французского народа.

Место регионального совета на Корсике занимает Ассамблея Корсики, избираемая по тем же правилам, что  и остальные региональные советы. Ассамблея, однако, обладает рядом дополнительных полномочий (согласно закону от 2 марта 1982 г.):

- правом адресовать премьер-министру  предложения, касающиеся организации  местного самоуправления на Корсике;

- правом адресовать такие  же предложения, относящиеся к  экономическому, социальному и культурному  развитию Корсики;

- правом адресовать премьер-министру  предложения, касающиеся функционирования  служб государства на Корсике.

Премьер-министр обязан подтвердить  получение и дать в указанный  им срок обстоятельный ответ Ассамблее.

Три самых крупных коммуны  Франции разделены на округа (arrondissements). В Париже 20 округов, в Марселе 16 и в Лионе 9. Выборы в муниципальный совет проводятся по округам; число членов муниципального совета - 163 в Париже, 101 в Марселе, 73 в Лионе. Одновременно избираются советники округа. Совет округа состоит из советников округа и муниципальных советников, избранных на территории данного округа, тогда как муниципальный совет состоит только из муниципальных советников. В каждом округе советом избирается мэр из числа членов муниципального совета (он не может быть одновременно мэром коммуны).

Полномочия совета округа крайне малочисленны (преимущественно  выражение мнений и пожеланий), но совету или его отдельным членам могут быть делегированы некоторые  полномочия мэра коммуны или муниципального совета.

Париж одновременно является коммуной и департаментом. На его

территории действует  единый выборный орган - Совет Парижа, - объединяющий функции муниципального и генерального советов. Выборы в Совет Парижа проводятся раз в шесть лет, в рамках округов, по пропорциональной системе на основе списков. Мэр Парижа является одновременно президентом генерального совета. У Парижа два разных, взаимно - независимых бюджета - департамента и коммуны, принимаемых одной и той же ассамблеей, Советом Парижа. Совет проводит одни заседания в качестве муниципального, другие - в качестве генерального; при этом соблюдаются соответствующие случаю национальные нормы.

Во Франции, несмотря на ее централистские традиции, местные территориальные  сообщества обладают значительными  финансовыми ресурсами. Их бюджет составляет 60% от государственного. Однако со времен Наполеона I действует принцип единой кассы: местные средства должны храниться на счетах государственного казначейства, которое ежемесячно авансирует их на 1/12. Органы местного управления формируют свой бюджет из 4 источников:

- государственных дотаций;  одна из них, поддерживающая  крупные коммуны, зависит от  стоимости местного хозяйства;  другая (общая дотация на ткущие  расходы) - позволяет помогать нуждающимся  коммунам независимо от их  размера;

- местных налогов, важнейшими  из которых являются налоги  на землю, жилье и право заниматься  определенной профессиональной  деятельностью;

- займов;

- доходов от собственности  и услуг.

Одним из достоинств французской системы управления, в том числе и местного, является доскональная проработка вопросов государственной службы. В стране не принято выделять муниципальную службу, она рассматривается как разновидность государственной. Во Франции существует три типа государственной службы: государственная служба верхнего эшелона; государственная служба на уровне территорий (местная государственная служба); служба в системе здравоохранения.

Внутри каждого типа на каждом региональном уровне выделяют четыре категории государственных  служащих в зависимости от образования. Они обозначаются соответственно буквами А, В, С, Б. на категорию (класс) А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний (20% от числа госслужащих). Класс В выполняет задачу реализации этих установок (в него входит около 40% чиновников). Класс С занят специализированным исполнением (охватывает чуть более 30% чиновников). Класс Б включает технических работников, которые являются простыми исполнителями.

Условиями приема на службу являются: французское гражданство; обладание политическими правами; отсутствие судимости; соответствие нормам законодательства о военной службе (положение завершившего военную службу, пользующегося отсрочкой, освобожденного от воинской повинности либо уволенного из армии); соответствие возрастным требованиям. Минимальный возраст - 16 лет.

Для вновь поступающих  на службу используется такой способ замещения должности, как конкурс, заключающийся в сдаче экзаменов  или представлении документов. Существует два способа внутреннего перемещения  по службе - конкурс и отбор. При  проведении внутреннего конкурса уже  не учитывается наличие диплома, а только стаж работы. Отбор производится на основе таблицы продвижения по службе. Вышестоящий начальник производит оценку служащего по определенным параметрам и сопровождает эту таблицу аннотацией. Организация, которая разрабатывает  оценочную таблицу, называется Паритетной административной комиссией (ПАК). В  нее на паритетных началах входят представители отдела кадров и администрации.

К основным правам местных  государственных служащих относятся:

1. Свобода мнений. Между  государственными служащими не  может быть никаких различий  на основании их политических, философских, религиозных убеждений.

2. Право на профсоюзную  деятельность. Это право подразумевает  свободу создания профсоюзных  организаций, вхождения в них  и исполнения профсоюзных обязанностей.

3. Право на забастовки. Это право осуществляется в  рамках специальных законов.

4. Право на участие.  Через посредство делегатов в  составе совещательных органов  служащие участвуют в разработке  правил, определяющих статус государственной  службы, в принятии решений, касающихся  отдельных служащих, и т. п.

5. Право на здравоохранение.  Это право включает в себя  ряд компонентов: установка служебного  оборудования, гарантирующего безопасность  сотрудников и клиентов; наличие  ответственных за гигиену и  безопасность труда; создание  специальных служб, которые занимаются  наблюдением за состоянием служащих, а при необходимости лечением.

6. Право на защиту от  угроз и оскорблений. При исполнении  своих обязанностей или в связи  с ними служащие пользуются  предоставляемой местным коллективом  защитой на основании положений  уголовного кодекса и соответствующих  законов. Сюда же относится  право на возмещение причиненного  ущерба.

7. Право доступа к личному  делу. При решении дисциплинарных  вопросов просмотр личного дела  обязателен.

8. Право на постоянное  повышение профессиональной подготовки.

9. Право на обязательные  отпуска для повышения профессиональной  квалификации.

10. Право на вознаграждение. Сюда входят оклад, пособие  по фактору местожительства, дотации  на содержание семьи, специальные  пособия (в том числе пенсионные, социальные).

11. Право на отпуск.

К основным обязанностям местных  государственных служащих относятся:

1. Запрет на совмещение  должностей. Служащий направляет  всю свою профессиональную деятельность  на выполнение порученных ему  задач. Отсюда вытекает два  запрета: запрет на приносящую  доход частную деятельность; запрет  на поручение процентов от  дохода предприятия, контролируемого  органом власти, которому подчинен  служащий.

2. Хранение служебных тайн, профессиональная сдержанность.

3. Иерархическое подчинение  и соподчинение.

4. Обязанность предоставлять  информацию по требованию общественности. Эта обязанность выполняется  с соблюдением правил хранения  служебных тайн, доступа к административным  документам, а также соблюдения  правил профессиональной сдержанности.

Каждый служащий, допускающий нарушения  при исполнении служебных обязанностей, может подвергнуться дисциплинарному  взысканию (так же, как и за совершение неправомерных действий вне службы). Порядок наложения взысканий  определяется соответствующим статусом, а решение о санкциях принимает  орган власти, назначивший данного  служащего.

Дисциплинарные взыскания  подразделяются на четыре группы. Первая - предупреждение, выговор, временное  отстранение от должности (не более  чем на три дня). Вторая группа - понижение по шкале иерархии, временное отстранение от должности на срок от 4 до 15 дней). Третья группа - понижение в ранге, временное отстранение от должности (на срок от 16 дней до 6 месяцев). Четвертая группа - отправление в отставку, увольнение. За исключением предупреждения и выговора, все взыскания заносятся в личное дело.