Местное управление и самоуправление во Франции

Основные принципы организации  местного самоуправления во Франции  были заложены еще в конце XVIII - начале XIX веков. Они существенно отличались от тех принципов, которые лежали в основе организации местного самоуправления в Великобритании, США и других странах англосаксонской правовой семьи.

Романо-германская правовая семья сформировалась прежде всего на базе римского права, и в последующем - на основе правовых реформ, инициированных Наполеоном I. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние и на российское право на разных этапах его развития. В настоящее время континентальная модель местного управления (самоуправления) получила распространение в большинстве стран мира.

Характерные черты этой модели следующие:

- сочетание на местах  прямого государственного управления  и местного самоуправления;

- использование принципов  выборности и назначаемости при  формировании органов местной  власти;

- наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной администрации;

- унифицированный и подробно  регламентированный статус местных  органов власти;

- местное сообщество и  нация принципиально различаются  и имеют разные интересы.

Необходимо отметить, что  в средние века Франция имела  достаточно развитую систему местного самоуправления, особенно в городах. Если в сельской местности административно-судебная власть длительное время находилась в руках феодалов, то города в  период «муниципальной революции» XI-XIII вв. добились права на самоуправление. Данная привилегия, завоеванная или  купленная у землевладельца-феодала, закреплялась в хартиях. Это придавало  городским вольностям уникальный характер: каждый из городов имел свой набор  вольностей, но система управления в них имела много общих  черт. Собрание горожан составляло генеральную ассамблею, которая  обсуждала наиболее важные вопросы  и избирала местных должностных  лиц. Последние составляли городскую коллегию, осуществлявшую текущее управление. Один из членов коллегии становился мэром, выполнявшим церемониальные функции.

По мере укрепления королевской  власти положение местных территориальных  сообществ претерпело драматические перемены. Так как система управления во Франции развивалась в это время эволюционно, новые структуры накладывались на старые, не уничтожая их, и в результате к XVIII в. сформировалась запутанная административно-управленческая система. Начавшаяся в 1979 г. революция произвела переворот и в организации власти на местах. Проблемы местного управления стали предметом жарких дебатов в Учредительном собрании. Общее направление дискуссий - стремление преодолеть существовавший на местах хаос властей и территориальных округов, создать единообразную простую и рациональную систему местного управления. Это намерение было реализовано в ряде законов 1789 и 1790 гг., заложивших систему регионального и местного управления, которая в основных чертах сохраняется и сейчас.

- Старинные провинции  были ликвидированы. Вместо исторических  территорий страна была поделена  на 83 искусственные единицы - департаменты, получившие названия по их  географическому положению. Площадь  их была единообразной. Границы  были проведены с таким расчетом, чтобы местные жители, пользуясь  конным экипажем, могли в течение  дня добраться до административного  центра и вернуться назад.

- Департаменты управлялись  генеральным советом и директорией.  Генеральный совет, местный представительный  орган, избирался примерно на  тех же принципах, что и Национальное  собрание. Совет избирал директорию, в руках которой находилась  исполнительная власть.

- Было реформировано и  управление в коммунах (общинах). Новые коммуны создавались на  базе всех городских поселений.  В сельской же местности их  основой стали церковные приходы,  последних было очень много,  что предопределило многочисленность  французских коммун, их резкое  отличие по численности населения.

- В коммунах с применением  имущественного ценза избирался  муниципальный совет, назначавший  из своего состава мэра. Существовал  также местный генеральный совет,  в состав которого входили  члены муниципального совета, дополненные  почетными членами - нотаблями.

- Позднее мелкие коммуны  были упразднены и слиты в  особые округа - кантоны.

- Полномочия органов местного  управления были достаточно велики. Они формировали местный бюджет, отвечали за сбор налогов, содержание  дорог, общественное здравоохранение,  образование и т. д. Правда, их наиболее важные решения  должны были утверждаться центральным  правительством.

Однако процесс децентрализации  власти не получил продолжения. Более  того, вскоре начинается обратный откат.

Региональные и местные  власти были поставлены под надзор правительственных комиссаров, которые  могли мешать и арестовывать их представителей. В разгар революции Конвент пошел  на крайние меры, практически уничтожив  выборность местных должностных  лиц. В период якобинской диктатуры  вновь была проведена тотальная  чистка органов местного управления.

Свержение якобинцев не изменило эту сторону политики центрального правительства. Директория присвоила  себе право назначать всех должностных  лиц в кантонах. Конституция V года ликвидировала генеральные советы в департаментах.

Только июньская монархия (1830-1848 гг.) попыталась оживить деятельность местных территориальных коллективов. Мэры и их помощники продолжали назначаться  правительством, но из числа членов восстановленных муниципальных  советов, избиравшихся местными налогоплательщиками. Аналогичная попытка была предпринята после революции 1848 г. Граждане, пользуясь практически всеобщим избирательным правом, формировали местный совет, который избирал мэра. Однако уже в 1848 г. крупные коммуны были лишены права избирать мэра, а Конституция 1852 г. восстановила наполеоновскую модель местного управления. Должностные лица вновь начинают назначаться.

Основы современной системы  организации местных властей  были - заложены в Третьей Республике Законом об организации департаментов  от 10 августа 1872 г. и Законом о  коммунах от 5 апреля 1884 г. Закон 1871 г. предусматривал проведение выборов в генеральный  совет, которые (впервые) обязательно  должны были быть прямыми, всеобщими  и равными. Генеральный совет, являясь  представительным органом, принимал во время своих сессий основные решения. Из своего состава члены генерального совета избирали департаментальную комиссию, принимавшую решения в перерывах между сессиями (генеральный совет имел право собираться лишь два раза в год, на определенное время), а также председателя совета. Функции председателя оставались преимущественно представительскими; исполнительным органом генерального совета являлся префект департамента, окончательно объединивший полномочия представителя правительства и представителя де - партаментальной ассамблеи. Подобная зависимость была закреплена списком полномочий. Префект составлял проект департаментального бюджета и обладал двумя основными правами: составление порядка дня и право абсолютного вето.

Организация коммуны, предусмотренная  законом 1884 г., включала следующие элементы: муниципальный совет избирался  путем прямых равных всеобщих выборов. Из своего состава совет избирал  мэра, являющегося исполнительным органом, и его заместителей. Мэр одновременно являлся представителем правительства в коммуне и в этом качестве непосредственно подчинялся префекту департамента. Префект департамента осуществлял априорный контроль над решениями муниципального совета; в ряде случаев он имел право приостанавливать полномочия совета; в ряде случаев он имел право приостанавливать полномочия мэра и выполнять его функции. Наконец, именно префект распределял между коммунами основную часть государственных субсидий.

Все перечисленные положения  действовали до 80-х гг. XX века с  незначительными изменениями и  с перерывом, связанным с установлением  режима Виши (1940-1944 гг.).

Современная Франция - одна из немногих стран мира, где существует четыре уровня управления: коммунальное, департаментское, региональное, национальное.

Основой местного управления (самоуправления) являются коммуны, которых  в 1989 г. было 36394, причем 22731 из них имели  численность менее 500 человек. Из общего числа коммун 35 в 15 департаментах  имели количество жителей не более 16 человек. Парадоксальным является то, что из названных 35 коммун, 12 имели  менее 9 жителей, а по закону они должны избирать совет численностью 9 человек.

Страна разделена также  на 96 департаментов, а они, в свою очередь, - на 325 округов и 4016 кантонов. Кроме того, существуют еще 5 заморских  департаментов, а также 22 региона  в самой Франции и 4 заморских  региона.

Коммуны - это городские  и сельские поселения, общими признаками которых являются: территория, название, главный город (если коммуна сельская), статус юридического лица. Крупные  городские коммуны дополнительно  делятся на округа. Численно преобладают  небольшие коммуны, часто неспособные  эффективно исполнять свои функции.

Коммуны сформировались исторически, некоторые - еще во времена Римской  империи. Они имеют свои традиции, к ним привязано местное население, которое сопротивляется попыткам административной рационализации.

Все коммуны имеют в  качестве правительственных органов  советы (9-69 советников), срок полномочий которых составляет 6 лет. Эти полномочия могут быть прекращены досрочно по инициативе или самого совета (коллективная отставка), или административного  суда (кассация выборов), или правительства (декрет Совета министров). В зависимости  от числа избирателей советы формируются  посредством различных избирательных  систем. В небольших и средних  коммунах проводятся упрощенные мажоритарные выборы. Более сложный избирательный  механизм, сочетающий элементы пропорциональных и мажоритарных выборов, используется с 1980 г. в крупных городах.1 Данный механизм обеспечивает за партией-победительницей не менее 75% мест в совете, что придает стабильность коммунальной власти. Советники, исполняющие свои обязанности бесплатно, утверждают местный бюджет и контролируют, администрацию через право избирать мэра. Однако в крупных городах, учитывая «партийный» характер местных выборов, подобный контроль недостаточно эффективен.

Коммунальную администрацию  традиционно возглавляет мэр. Он и его заместители избираются коммунальным советом в ходе тайных мажоритарных выборов. Если два тура выборов не определяют победителя, проводится третий тур, где действует  принцип относительного большинства. Если и в нем соперники набирают одинаковое число голосов, победителем  становится старший по возрасту. Долгое время мэры, как и муниципальные  советники, работали безвозмездно, но сейчас, в связи с возросшей  сложностью и масштабом деятельности, их должность стала оплачиваемой.

Мэр продолжает считаться  не только деятелем местного управления, но и представителем государственной  власти, чиновником, исполняющим распоряжения правительства. Он обязан информировать  о решениях коммунальной администрации  префекта департамента. Однако с 1982 г. последний не может своей властью  отменить распоряжение мэра, ему разрешено  только опротестовать его через  административный суд. Таким способом была расширена самостоятельность  глав коммунальной администрации, смягчен  правительственный контроль над  ними. Это еще более укрепило традиционно  высокий престиж должности мэра. Парламентарии, пользуясь конституционным  разрешением, часто сохраняют за собой статус мэра. Это укрепляет  их авторитет как в правительственных структурах, так и в коммуне.

Мэры коммун исполняют  следующие обязанности:

- председательствуют на  заседаниях коммунального совета;

- исполняют его постановления;

- руководят коммунальным  хозяйством, устанавливают контакты  с частным сектором;

- руководят полицией (в  небольших коммунах);

- назначают тех должностных  лиц коммунальной администрации,  которые работают по найму  (на последних в 1983-1984 гг. были  распространены права государственных  служащих, что существенно ограничивало  право мэра увольнять их, однако  карьера служащих в значительной  степени продолжает зависеть  от мэра;

- представляют коммуну  во взаимоотношениях с другими  властными структурами.

В статусе коммуны сохраняются  некоторые архаические черты. Так, недостаточно дифференцирован статус мелких и крупных коммун. Им запрещается  выступать с политическими заявлениями. Многие небольшие коммуны испытывают острый недостаток средств для осуществления своих функций. Трудности иного свойства создает формирование городских агломераций, приводящих к фактическому слиянию нескольких коммун, которые продолжают сохранять независимый статус. Данные проблемы пытаются решать несколькими путями:

- Создаются специализированные  и многоцелевые синдикаты коммун. Сотрудничество коммун было разрешено  в 1837 г., его принципы закреплены  в законе 1890 г., позднее неоднократно  дополнявшемся. Синдикаты создаются  для решения конкретной проблемы (мелиорация, газификация, строительство  дороги) или комплекса проблем  (развитие туризма). Они управляются  советами из представителей входящих  в состав синдиката коммун, которые  сохраняют свою полную самостоятельность.  Существует более 14 тыс. подобных  объединений, из них около 2 тыс. - многофункциональных.