Иерархия ведомственных нормативных актов

     Введение 

     Качество  и эффективность законов зависят  не только от соблюдения установленного порядка их разработки и принятия, но и от реализации путём принятия подзаконных актов, в частности  – нормативно правовых актов федеральных  органов исполнительной власти, так  называемых ведомственных нормативно правовых актов.

     Обычно  в понятие "ведомства" включаются федеральные органы исполнительной власти, структура которых утверждается Президентом Российской Федерации.

     В законотворческой деятельности приоритет  отдаётся комплексному принятию нормативных  правовых актов, когда одновременно с принятием закона обеспечивается подготовка и утверждение соответствующих  нормативно правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства  Российской Федерации и федеральных  органов исполнительной власти.

     Необходимость принятия ведомственных нормативно правовых актов заложена в самой  системе правового регулирования.

     Подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти – самый объемный и разнообразный  вид нормативных правовых актов. Приведение совокупности этих актов  в иерархически организованную систему  представляет собой важную проблему современного государственного строительства  в целом                  и правотворчества – в частности. 
 

     Система нормативных актов  

     Система нормативных правовых актов Российской Федерации строится согласно иерархической  соподчиненности актов, определяемой в зависимости               от их юридической силы (схема 1).

     На  вершине этой пирамиды находится  Конституция России. Это универсальный  нормативный акт учредительного характера, принятый                         на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция содержит нормы наиболее общего характера, которые детализируются другими отраслями права. Таким образом, нормы иных нормативных актов относятся                                    к конституционным нормам как конкретные к общим. Устанавливая правовые основы и принципы иных правовых отраслей, Конституция выступает в качестве общенормативной основы правовой системы в целом. Конституция обладает верховенством и высшей юридической силой. Кроме того, ее отличает особый, усложненный порядок принятия и изменения. 

     На  уровень ниже находятся федеральные  законы. Обладают высшей юридической  силой по отношению к иным нормативным  актам кроме Конституции. Принимаются  либо высшим представительным органом  государства - парламентом, либо на референдуме. Законы регулируют наиболее важные, стратегические вопросы жизни общества. Они всегда носят нормативный характер.

     На  следующем уровне иерархии нормативных  актов находятся указы Президента. Они могут быть как нормативными, так и индивидуально-правовыми. В  порядке исключения V Съезд народных депутатов Российской Федерации  временно предоставлял Президенту России чрезвычайные полномочия принимать  нормативные указы, имеющие силу закона, что затронуло прежде всего сферу частного права. Причем указы Президента, принятые в обеспечение экономической реформы, имели приоритет в системе действующего законодательства вплоть до принятия действующей в настоящее время Конституции Российской Федерации.

     Далее по нисходящей находятся постановления Правительства. Указанные акты подписываются Председателем Правительства. Постановления Правительства, так же как и указы Президента РФ, подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ                          в течение десяти дней после дня их подписания, кроме того, могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи. Постановления Правительства могут быть отменены Президентом в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента России.

     Низшим  уровнем федеральной системы  нормативных актов являются ведомственные  нормативно-правовые акты. Они издаются в рамках компетенции различными органами исполнительной власти. Имеют  форму инструкций, положений, правил, методических указаний и других документов. Указанные акты обязательны для  граждан, организаций, иных государственных  органов.                       Не допускается издание ведомственных нормативных актов в виде писем, телеграмм, рекомендаций. Последнее особенно актуально в банковской сфере, где Центральный банк России долгое время устанавливал нормы путем рассылки информационных телеграмм и писем. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организации или имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

     Определенную  подсистему представляют нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации  и местного самоуправления. Возглавляют  «пирамиду» регионального законодательства Конституции (уставы) республик, краев, областей, округов. Высшие представительные органы субъектов Российской Федерации  вправе самостоятельно принимать законы по предметам их ведения. По предметам совместного ведения краевые, областные, республиканские, окружные законы принимаются в соответствии                                       с действующими федеральными законами и не могут им противоречить. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации издают в рамках своей компетенции нормативные указы или постановления. Органы местного самоуправления вправе принимать нормативные решения по вопросам, отнесенным к ведению муниципальных образований.

     Отдельные документы коммерческих и некоммерческих организаций могут содержать  нормы локального характера, обязательные внутри этих организаций. К таким  актам относятся различного рода уставы, положения, регламенты, правила  внутреннего распорядка и т. п. Государственное  санкционирование здесь проявляется  в регистрации, утверждении корпоративных  актов уполномоченными государственными органами. 

Схема 1

нормативно-правовой акт

 
 

Подзаконные акты:

• указы Президента;
• постановления Правительства;
• акты министерств и ведомств;
• акты исполнительных органов субъектов РФ;
• акты органов местного самоуправления;
• локальные нормативно-правовые акт.

Законы:

• Конституция;
• Федеральные конституционные законы;
• Федеральные законы;
• Законы субъектов федерации.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Понятие и признаки нормативных  правовых актов федеральных  органов исполнительной власти 

     Итак, Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти — это  официальный письменный документ, принятый в определенной форме органом (должностным  лицом) в пределах его компетенции, оптимально регулирующий общественные отношения, на регулирование которых                          он направлен, обладающий государственно-властным характером и разрешающий конкретный вопрос или дело.

     Большинство ведомственных нормативных актов  осуществляют функции конкретизации  и детализации федеральных конституционных  законов, федеральных законов, нормативных  указов Президента, постановлений и  других нормативных актов Правительства, иными словами, содержат не базовые  нормы, а нормы развивающего характера. 
 

Формы ведомственных нормативных  правовых актов 

     Современная система форм ведомственных актов  является закрытой и включает:

     1) постановления; 

     2) правила; 

     3) инструкции;

     4) положения; 

     5) приказ;

     6) распоряжения.

     1) Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, министерств и ведомств федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Постановления как форма международного документа используется в практике правотворчества Союзного государства России                            и Белоруссии. Для Правительства РФ постановление – это «акт управления общенормативного содержания, издаваемый в пределах его компетенции».

     Несмотря  на многозначность, имеются некоторые  общие требования                        к постановлениям. Филологические и юридические определения слова «постановление» сходятся на том, что это официальный документ коллективного органа власти, принимаемый в коллегиальном порядке, «коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий». Таким образом, основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы. Постановления принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения.

     Несмотря  на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте  ведомственного правотворчества отсутствует. С точки зрения законодательной  техники и теории нормативных  правовых актов, использование формы  постановлений министерствами и  ведомствами не в полной мере соответствует  природе данного акта. Постановление  отражает коллективную позицию, тогда  как министерства            и ведомства являются органами единоличного руководства.

     С учетом сказанного, издание ведомственных  актов в форме постановлений  нецелесообразно по двум причинам: 1) единоличный порядок управления органами; 2) использование акта с  одним наименованием на двух уровнях  – правительство и ведомства  – вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.

     2) Правила представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь». Они отражают последовательность                и содержание каких-либо действий. Наиболее точным синонимом слова «правило» является «порядок», т.е. при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа).

     Близок  к правилам акт под названием  инструкция, но имеются различия. Правила  описывают поведение субъектов  права, их взаимодействие. Инструкция же описывает поведение субъектов  по поводу предметов материального  мира: например, инструкция по заполнению, по сбору и т.п.

     Таким образом, правила – это нормативный  правовой акт, детально регулирующий порядок  осуществления какой-либо операции, специальной деятельности.

     3) Инструкция – «(лат. instuctio – наставление, устройство) один                     из видов административно-правовых актов подзаконного характера, издаваемых        с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти. Особенность инструкций состоит в том, что органы исполнительной власти, как правило, не видят в ней самодостаточного документа, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой.

     Нормативная природа инструкции и ее самостоятельное значение следует    из текста Постановления Правительства № 1009.