Глава государства

Глава государства

 Понятие  и место в системе власти…                                                                                                                        - Это должностное лицо или орган, занимающие высшее место в системе органов государства. Согласно текстам многих конституций глава государства либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит и в законодательную, и в исполнительную, либо, наконец, только в исполнительную.

Пример  первого случая дает ч. 1 ст. 55 Основного  закона для Федеративной Республики Германии 1949 года, согласно которой  «Федеральный президент не может  входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации  или земли». Второй случай мы можем  видеть на примере Конституции Индии 1949 года, где ч. 1 ст. 53 устанавливает, что «исполнительная власть Союза  вверяется Президенту и осуществляется им либо непосредственно, либо через  должностных лиц, подчиненных ему  согласно настоящей Конституции», а  уже цитировавшаяся нами ст. 79 гласит, что для Союза учреждается Парламент, который состоит из Президента и двух палат, известных соответственно как Совет штатов и Народная палата. Наконец, иллюстрацией третьего случая может служить первое предложение разд. 1 ст. II Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года: «Исполнительная власть вверяется Президенту Соединенных Штатов Америки». Несмотря на все это разнообразие конституционных, мы сочли целесообразным рассмотреть статус данного института в настоящей главе, посвященной организации исполнительной власти. Для этого есть достаточные основания.

Со времен, когда разделение властей еще  только начало возникать, глава государства  сохранял за собой исполнительную власть. И не случайно такое решение нашло  последовательное отражение в Конституции  США. В дальнейшем в тех странах, где возникали парламентарные формы  правления, глава государства больше тяготел именно к исполнительной власти. Примечательно, что цитированная нами только что индийская Конституция, хотя и включила Президента в две  ветви власти, но статус его (как  и Совета министров) целостным образом  урегулировала в разделе об исполнительной власти: именно здесь сказано о  порядке выборов Президента и  Вице-президента и о процедуре  их ответственности, именно здесь определены полномочия Президента как главы  государства. В смешанных республиках  президент также теснее связан с  правительством, чем с парламентом. Впрочем, мы это еще увидим ниже. Пока что сказанного, на наш взгляд, достаточно, чтобы объяснить, почему конституционно-правовой статус главы  государства рассматривается именно здесь.

 

Известный советский исследователь зарубежного  конституционного (государственного) права А.А. Мишин высказал в своем  учебнике суждение о том, что «с точки  зрения до конца понятого и последовательного  буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких  разумных оснований для своего существования»*, и в доказательство привел, в частности, пример Швейцарии, где функции главы  государства выполняет правительство. Действительно, есть и другие примеры  совмещения в компетенции какого-либо государственного органа функций главы  государства с иными функциями, но это все же исключения из правила. А правило заключается в том, что в системе государственных  органов предусматривается специальный  орган, на который возлагается высшее представительство государства  вовне и внутри страны. Этим органом  и является глава государства. Вряд ли правильно считать составителей подавляющего большинства конституций  людьми недостаточно разумными или  одержимыми «филистерским преклонением перед короной». Скорее следует предположить, что для конструирования института  главы государства есть вполне рациональные, а следовательно, разумные, основания.

При построении любой управляющей системы ее структура должна определяться ее функциями. В системе функций государственного управления есть такая, как отмеченное высшее представительство государства. Оно может проявляться в различных  полномочиях, круг которых относительно стабилен. Выделять под эту функцию  особый орган или включить ее в  компетенцию другого органа (других органов) – дело политического выбора. И в подавляющем большинстве  государств такой выбор сделан в  пользу особого органа.

Итак, глава  государства – это высший его представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации, государства (народа и государства). В зависимости от формы правления и государственного режима, а также системы политических отношений в стране его конституционные полномочия могут быть номинальными или реальными, номинальные и реальные полномочия могут по-разному сочетаться, но в случае какого-либо политического кризиса, когда конституционные власти и политические силы окажутся почему-либо не в состоянии управлять страной, именно глава государства призван найти выход из ситуации. Это своего рода резерв власти.

Политическая  роль главы государства иногда формулируется  в конституциях. Например, ст. 5 Конституции  Французской Республики 1958 года гласит: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность Государства. Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров».

Испанский Король охарактеризован в ч. 1 ст. 56 Испанской конституции 1978 года следующим образом: «1. Король является Главой Государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство Испанского Государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы».

 

Есть, однако, достаточно много конституций, в  которых роль и функции главы  государства вообще не прописаны (например, Основной закон для Германии). Эти  конституции определили лишь полномочия главы государства, из которых уже  доктринальным путем можно вывести  представление о том, что имели  в виду разработчики по данному вопросу.

 

2. Юридическая  форма главы государства

 

Из средневековья  пришла к нам традиция единоличного главы государства. Первоначально  это был монарх. Затем в ряде государств, установивших республиканскую  форму правления, главой государства  стал президент (председатель). В отдельных  странах сложились своеобразные формы данного института.

 

Ныне  существуют, например, такие его  формы, как:

1) единоличный  монарх, унаследовавший свою должность  (например, в Великобритании, Японии, Испании, Бельгии, Нидерландах,  Марокко);

2) единоличный  монарх, назначенный своей семьей  – правящей династией (например, в Саудовской Аравии);

3) единоличный  монарх федеративного государства,  выбранный на установленный период  монархами субъектов федерации  из своей среды (например, в  Малайзии, Объединенных Арабских  Эмиратах);

4) единоличный  президент, выбранный народом,  парламентом или представительной  коллегией на установленный срок (например, в США, Германии, Италии, Индии, Китае);

5) высший  коллегиальный орган, выбранный  парламентом на установленный  срок; при этом отдельные полномочия  главы государства, которые невозможно  осуществлять коллегиально, как,  например, прием верительных грамот  иностранных дипломатических представителей, передаются председателю коллегиального  органа (например, на Кубе)*;

6) глава  правительства, осуществляющий также  функции главы государства (например, в землях Германии);

7) генерал-губернатор  – представитель британского  монарха в государствах, имеющих  статус британского доминиона,  то есть признающих главой  государства британского монарха  (например, в Канаде, Австралии, Новой  Зеландии, на Барбадосе);

8) единоличный  или коллегиальный глава государства,  узурпировавший власть в государстве,  обычно без установления срока.

 

* Испаноязычный  термин Presidente можно переводить и как «Председатель», и как «Президент». У нас установилась традиция в данном случае переводить «Председатель», что более характерно для главы коллегиального органа, каким является Государственный совет Кубы, однако при этом не учитывается конституционная характеристика главы этого института как главы государства. Правильнее, вероятно, было бы перевести «Президент». Аналогичная проблема возникает при переводе с некоторых славянских языков, а также с венгерского, где нет специального термина «президент», а глава государства и глава коллегиального органа именуется председателем (например, председник в сербском языке, predsednik в словенском, predsjednik в хорватском, претседател – в македонском, elnök в венгерском языке). Правда, здесь, когда речь идет о главе государства, принят перевод «Президент».

 

 

3. Полномочия

 

Здесь мы будем говорить сначала только об общих полномочиях главы государства, не привязывая их к той или иной форме правления. Затем уже остановимся  на особенностях, как связанных с  конкретной формой правления, так и  обусловленных иными факторами.

 

Как высший представитель государства внутри страны глава государства имеет  определенные полномочия в отношении  парламента и правительства, а также  судебной власти.

 

Нередко ему предоставляется право созывать (порой и закрывать) сессии парламента, созывать парламент на внеочередные сессии (заседания) и отсрочивать  его заседания. В законодательном  процессе, как отмечалось, он может  наделяться правом (и обязанностью) санкционировать, промульгировать и опубликовывать законы, имея часто право отлагательного вето, редко – абсолютного, а также возможность обращения в орган конституционного контроля в случае сомнения в конституционности представленного на подпись закона.

 

Глава государства  обычно, так или иначе, участвует  в формировании правительства, часто  – в решении вопроса о его  отставке. Участвует он и в формировании органов судебной власти.

 

В ряде стран, как отмечено выше, глава государства  выступает арбитром в спорах между  различными органами власти.

 

В своем  качестве высшего представителя  государства внутри страны его глава  имеет определенные. полномочия в  сфере так называемого личного  статуса, то есть в отношениях с гражданами и иностранцами. Ему часто принадлежат  полномочия в вопросах предоставления, восстановления гражданства и дачи разрешения на выход из него, право  предоставления убежища иностранцам, право помилования осужденных, производство награждений государственными наградами.

 

Будучи  высшим представителем государства  вовне, его глава имеет ряд  важных полномочий в сфере его  международных отношений. Он может  без специального уполномочия заключать  международные договоры, часто на него возлагаются ратификация и  денонсация международных договоров (обычно по предварительному решению  парламента, о чем шла речь в  п. 6 § 1 предыдущей главы). Глава государства  принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при  нем дипломатических представителей, сам аккредитует и отзывает дипломатических  представителей в иностранных государствах и международных организациях, подписывая соответствующие грамоты.

 

Что касается сферы обороны и безопасности, то достаточно часто глава государства  является верховным главнокомандующим  вооруженными силами и вправе принимать  немедленные меры по обеспечению  внешней и внутренней безопасности с последующим парламентским  контролем.

 

Так выглядит в общем круг полномочий, присущих главе государства именно как  таковому. От формы правления и  от конкретных конституционных решений (порой от конституционного обычая) зависит, какие из них он осуществляет в дискреционном порядке, то есть по собственному усмотрению, а осуществление  каких нуждается в предварительном  решении иных государственных органов.

 

В некоторых  странах функции главы государства  возлагаются, как отмечалось, на иные органы. Помимо упоминавшегося швейцарского примера можно привести пример германских земель, внутри которых функции главы государства осуществляются главой правительства. Советская же форма правления предусматривала обычно передачу функций главы государства высшему коллегиальному органу, избираемому парламентом из своей среды для собственного замещения в межсессионные и межлегислатурные периоды, а частично – председателю такого органа, хотя с 70-х годов все чаще стали появляться единоличные президенты, нередко возглавлявшие по должности органы коллегиальные (президиумы, государственные советы и т. п.). Это облегчало концентрацию власти в руках лидера коммунистической партии.

 

Рассмотрим  вопрос о полномочиях главы государства  на конкретных примерах.

 

В качестве примера полномочий при парламентарной форме правления изложим положения  Конституции Чешской Республики 1992 года, относящиеся к полномочиям  Президента Республики, который согласно ч. 1 ст. 54 является главой государства.

 

Согласно  ст. 62–64 Конституции Президент Республики назначает и отзывает Председателя и прочих членов Правительства и  принимает их отставку, отзывает Правительство  и принимает его отставку, поручает отозванному или подавшему в  отставку Правительству временно исполнять  обязанности до назначения нового Правительства. Президент имеет право участвовать  в заседаниях Правительства, требовать  от Правительства и его членов отчетов и обсуждать с Правительством или его членами вопросы их компетенции.