Формы правления в современных государствах

Он президентской республики она заимствует:

1) стабильное правительство (администрацию), когда оно не зави­сит от создания и распада коалиций депутатов от различных партий в нижней палате парламента. В полупрезидентской республике пар­ламент не утверждает в целом состав правительства; министров на­значает президент. Однако здесь устанавливаются определенные свя­зи между ним и парламентом: иногда требуется согласие парламента для кандидатуры премьер-министров (Россия, Украина, Белоруссия и др.). Правда, и в президентской республике США назначение пре­зидентом министров (должности премьер-министра в США нет) тре­бует согласия верхней палаты (сената), но обычно это имеет формаль­ное значение;

2) ответственность правительства и министров перед президентом. В смешанной полупрезидентской, полупарламентарной республике президент может по своему усмотрению уволить их в отставку, как это имеет место и в президентской республике (США, Мексика, Бра­зилия, Египет, Сирия и т.д.);

3) очень широкие реально осуществляемые полномочия президен­та (широкие полномочия могут быть закреплены и в конституции пар­ламентарной республики, например в Индии, но президент осущест­вляет их по «совету», на деле – по указанию Кабинета министров). В полупрезидентской республике эти полномочия имеют личный ха­рактер, т.е. принадлежат именно президенту. Более того, они иногда выходят за пределы исполнительной власти. Президент определяется как глава государства, по существу, стоящий над правительством, часто являющийся арбитром в отношениях между другими властями и публичными институтами. Концепция арбитражной власти прези­дента – характерная черта полупрезидентской республики.

Смешанной форме присущи следующие элементы парламентарной республики:

1) правительство создается хотя и не парламентом, но с его учас­тием, иногда – решающим. В одних странах (Белоруссия. Россия, Ук­раина) это утверждение кандидатуры премьер-министра нижней па­латой, без чего по общему правилу правительство (министры) не может быть назначено президентом. В других странах создание пра­вительства связано с политической необходимостью. Например, во Франции и Польше президент должен считаться с партийным парла­ментским большинством, иначе правительство сразу после его назна­чения может быть отправлено в отставку путем использования вотума недоверия;

2) должность главы государства и институт правительства разде­лены. Во всех полупрезидентских республиках, как и в парламентар­ных, создается Совет министров (кабинет, правительство). В «клас­сических» президентских республиках правительства нет, как нет и отдельного поста премьер-министра. В США, Мексике, Бразилии, Гондурасе и т.д. предусмотрено иное: «администрация президента», т.е. президент и министры, являющиеся его советниками и управляю­щие отдельными отраслями общественной жизни. Коллегии прави­тельства они не составляют. В полупрезидентской республике фор­мируется коллегия правительства. Полномочия президента и прави­тельства разделены, иногда особо выделяются полномочия премьера (например, руководство вооруженными силами во Франции, хотя на­значение высших должностных лиц осуществляет президент). Реаль­ным главой правительства (точнее, государственного управления в стране) является президент (если этого не изменяет сложившаяся по­литическая ситуация). Важнейшие решения правительством прини­маются тогда, когда оно заседает под председательством президента (т.е. в совете его министров), а он может в любое время председатель­ствовать (такая практика существует во Франции, но не в России). На заседаниях под руководством премьера решаются преимуществен­но вопросы оперативного управления (бывает и иначе, что зависит от политической ситуации);

3)  устанавливается не только коллективная ответственность правительства, но иногда и индивидуальная ответственность министров. Однако в отличие от парламентарной республики последние не несут индивидуальной ответственности перед парламентом. Они отвечают только перед президентом, но не перед парламентом. Принцип пар­ламентской ответственности – непременное требование парламентар­ной, хотя и внедряется в некоторых президентских республиках (Уру­гвай, Венесуэла, Коста-Рика и др.). В ЮАР, которая стала с 1996 г. полупрезидентской республикой, ответственность распространяется и на президента. Он может быть смещен со своего поста 2/3 голосов членов нижней палаты.

Ответственность правительства перед парламентом в полупрези­дентской республике всегда затруднена (установлены особые условия для вотума недоверия или резолюции порицания). Такая ответствен­ность сочетается с ответственностью правительства и министров перед президентом, в результате чего устанавливается двойная ответствен­ность правительства перед парламентом и перед президентом. Пос­ледний вид ответственности может быть реализован гораздо проще: президент вправе уволить правительство или министра в любое время;

4) предусмотрено право роспуска парламента президентом, что нетипично для президентской республики в отличие от парламентарной. Считается, что таким образом разрешаются коллизии между парламентом и правительством (при роспуске обязательно назначается дата новых выборов, следовательно, коллизию разрешают избиратели). Применение этой меры, однако, продиктовано практической целесо­образностью. Бывало, что путем роспуска президент хотел укрепить позиции своей партии в парламенте, опираясь на проведенные соци­ологические исследования, а выборы давали не предсказанный соци­ологами, а иной результат;

5) институт контрасигнатуры (подпись премьер-министра, реже – ответственного министра на правовых актах президента, без чего они недействительны). Этот институт неизвестен «классической» прези­дентской республике, но необходим в парламентарной (хотя его нет, например, в Индии). Однако в полупрезидентской республике он имеет ограниченный характер: такая подпись необходима не для всех актов президента, он имеет «личные» (должностные) полномочия, ре­ализуемые без контрасигнатуры. В ряде полупрезидентских респуб­лик рассматриваемый институт не предусмотрен (например, в неко­торых постсоциалистических государствах).

Как уже говорилось, смешанная (полупрезидентская, президентско-парламентарная) республика имеет свои разновидности, в кото­рых взаимоотношения президента, парламента, правительства под­вергаются модификациям. В России они несколько иные, чем в Се­негале, а в Румынии или Польше отличаются от существующих во Франции.

Так, форма участия президента и парламента в создании прави­тельства может быть различной. Во Франции и Польше согласно кон­ституции президент свободен в выборе премьера и министров (хотя на практике – об этом также говорилось выше – это не так), в России он связан парламентом (Государственной Думой) в выборе кандидата на должность премьер-министра, но не зависит от парламента при под­боре министров[13].

Варьируется и ответственность правительства. Во Франции пре­зидент вправе сам назначать правительство, но парламент в любой момент может поставить вопрос о резолюции порицания правитель­ству (и об отставке). Для этого необходимо собрать 10% подписей депутатов нижней палаты), но технически эта процедура не так сложна, как в России или в Белоруссии.

Наконец, распределение полномочий президента и правительства тоже осуществляется по-разному. Во Франции за правительством за­креплены конкретные сферы деятельности, оно (особенно в этих сфе­рах) более самостоятельно, чем в России. Кстати, согласно Конститу­ции Франции именно правительство определяет и проводит политику нации (по Конституции РФ основы внутренней и внешней политики государства определяет Президент).

Имеется много других особенностей, присущих каждой отдельно взятой стране со смешанной формой правления. Свое отражение они находят в конституционных положениях.

Вторая тенденция конституционного регулирования, о которой говорилось выше, – создание механизмов, обеспечивающих стабиль­ность правительства. В классической президентской республике ми­нистры, например, зависят только от президента. Парламент отстра­нить их от должности не может. Помимо желания президента это воз­можно лишь в порядке импичмента, да и то не во всех странах.

В парламентарной республике для обеспечения стабильности правительства применяется «конструктивный вотум недоверия», изобре­тенный в Германии, а ныне применяемый в Болгарии, Венгрии, Поль­ше и даже Папуа – Новой Гвинее. Суть его заключается в том, что страна никогда не остается без правительства (премьера). Если пред­лагается вотум недоверия с целью заменить премьера (путем голосо­вания большинства в парламенте), то одновременно взамен должно предлагаться и голосоваться другая кандидатура премьера. Смещение одного премьера одновременно означает утверждение второго.

Другой способ – назначение министров премьером (президент утверждает их только формально). Парламент не может сместить от­дельного министра, а премьер вправе сделать это в любое время. Ми­нистры зависят от него, что усиливает сплоченность правительства в коллегии. Именно такой способ применяется в Германии для упроче­ния стабильности правительства.

Третий способ – ограничение оснований для смещения правитель­ства и усложнение соответствующих процедур (выше уже говорилось об этом).

Четвертый способ, который может обеспечить стабильность правительства при парламентарной и полупрезидентской формах респуб­лики, – установление заградительного барьера (1,5, 2, 3, 4, 5% и т.д.) для доступа представителей той или иной партии в парламент при применении пропорциональной избирательной системы. К распределению депутатских мест тем самым допускаются только крупные пар­тии, получившие более или менее значительное количество голосов избирателей. Это создает дополнительные возможности для опоры правительства на крупные партии, согласований с ними законопро­ектной деятельности.

Третья тенденция в изменении конституционного регулирования отношений президента, парламента, правительства (т.е. в модифика­циях республиканской формы правления) связана с установлением ограниченной ответственности правительства и министров в неко­торых формах президентской республики (Уругвай, Коста-Рика, Еги­пет, Венесуэла), что, по идее, исключается для классической прези­дентской республики. Для такой ответственности, во-первых, требу­ется большой процент подписей депутатов, чтобы поставить вопрос о недоверии (до 25% в Колумбии). Во-вторых, в ряде стран (например, в странах Латинской Америки) все равно в конечном счете решение принимает президент (парламенты там слабы). Подобным образом, дело обстоит и в Египте. Парламент может выразить недоверие пра­вительству, но президент обязывает его рассмотреть вопрос еще раз. Если парламент подтверждает свое решение, президент, не отправляя правительство в отставку, выносит вопрос на голосование избирате­лей, и тогда он может либо распустить парламент, либо уволить пра­вительство в отставку (в зависимости от итогов голосования). Одно­временно с повышением роли парламента усиливаются позиции пре­зидента: по истечении срока его полномочий на голосование избира­телей выносится только одна кандидатура (Египет, Сирия).

Четвертая тенденция получила название «рационализированного парламентаризма». Наряду с расширением контрольных полномочий парламента по общим вопросам ограничивается его компетенция в не­которых сферах, в том числе в сфере законодательства. Парламенты с ограниченными полномочиями типичны для Франции, многих франкоязычных странах Африки. Парламенты могут принимать «за­коны-рамки» и «исчерпывающие» законы не по всем вопросам, а толь­ко по перечисленным в конституции. По остальным вопросам норма­тивные акты, имеющие силу закона, принимают высшие органы ис­полнительной власти. Если парламент вышел за пределы своей компетенции, президент и правительство могут издать свой акт, а то и отменить неправомерный закон парламента (правда, на практике этого не бывает).

Конституционные полномочия парламента претерпевают измене­ния в связи с созданием в ряде стран надпарламентских органов, мини-парламентов, парламентских «депутаций». Пока что это нетипичные явления, но при анализе современных конституций мимо них пройти нельзя. Может быть, такой опыт будет полезен и для модели будущей российской конституции.

Надпарламентские органы создаются в некоторых президентских республиках (Индонезия, Туркменистан и др.). Их составной частью является парламент, другие лица входят в состав такого органа по должности (президент, правительство, делегаты от различных социальных групп и др.). Только такой орган вправе принимать некоторые важнейшие решения, иногда только он изменяет конституцию. Подобный подход изменяет положение парламента (в определенной мере президента и правительства тоже) в государственной системе.

Мини-парламенты – уменьшенные в десяток раз парламенты, причем уменьшение произведено пропорционально доле партийных фракций в парламенте. Такие мини-парламенты называются решающими комиссиями или секциями (Италия, Испания, Греция и др.). Они могут принимать законы (и фактически большинство законов несущественного значения принимают именно они). Однако они действуют только по поручению парламента и, например, в Италии это поручение не может быть дано, если возражает хотя бы 1/10 часть парламента.

В отдельных странах (Мексика, Португалия и др.) действуют постоянные депутатские комиссии (парламентские депутации) – нечто вроде постоянно действующего органа парламента (в тех странах, где парламент двух палатный, они формируются в равных пропорциях обеими палатами). Парламентские депутации – органы временные (действуют в период между сессиями парламента), их полномочия незначительны. Как представители парламента, они могут решать некоторые вопросы преимущественно организационного характера, осуществлять по отдельным вопросам контроль в отношении исполнительной власти.

Существуют и другие формы замещения полномочий парламента, например делегация полномочий (в том числе делегированное законодательство). Они известны давно. В России эта проблема должна быть решена на конституционном уровне.

Пятая тенденция – предусмотренные современными конституциями сотрудничество, взаимодействие и субсидиарность полномочий. Примеры, приведенные выше, одновременно демонстрируют и различные формы проявления этой тенденции. Она тоже нуждается в современных конституционных формулировках[14].

В понятия формы государства входит также государственный режим. В современных конституциях нет этого словосочетания (правда, иногда говорится о политическом режиме, либо о демократическом, чаще – просто о режиме), хотя в них закреплены демократические формы и методы осуществления государственной власти. Однако представляется, что концепция демократического государственного режима должна найти свое концентрированное выражение в новой российской конституции. Выше говорилось о разнообразных методах деятельности органов государства. Задача состоит в том, чтобы ото­брать наиболее значимые из них и разработать обобщенные консти­туционные формулировки о сущности режима в стране, а затем с учетом этих положений и норм о форме правления и территориально-государственном устройстве создать термины, дающие обобщенное представление обо всех трех главных сторонах организации госу­дарственной власти (форме правления, государственно-территори­альной организации и государственном режиме) в их статике и ди­намике.