Формы правления стран мира

При прочих   равных   условиях   республика    -   наиболее демократическая форма правления,  поскольку предполагает,  что полномочия любой  ветви  власти,  любого   высшего  ее  органа, включая  главу   государства,  в конечном счете основываются на мандате народа.  Но следует подчеркнуть,  что этот вывод верен лишь при прочих равных условиях.

Дело в  том,   что  существуют  извращенные   разновидности республики,     характеризующиеся     нелегитимностью    власти. Например, когда в стране происходит государственный переворот, который ставит во главе государства единоличного диктатора (он может называться  как  угодно  -   президентом,  координатором, вождем,   генеральным секретарем центрального комитета партии и т.д.) или группу диктаторов,   форма правления официально может провозглашаться   или   оставаться    республиканской,   но  ее демократическая суть выхолащивается.  Это происходит и  в  том случае,  когда   законно  избранное или назначенное должностное лицо  (президент,  премьер-министр   и  т.п.)  захватывает   не принадлежащие  ему  по  конституции   полномочия,  отказывается оставить свою   должность  по  истечении  срока   полномочий,  - словом,   когда   узурпирует  власть.  Так  поступил   Гитлер  в Германии в 1933 г.,  Ж.Мобуту в Заире (тогда - Конго)  в  1960 г.,  черные полковники в Греции в 1967 г.,  А.Пиночет в Чили в 1973 г. Примеры, к сожалению, можно значительно умножить. Есть и примеры такой замены монархии республикой,  которые означают ликвидацию существовавшей при монархии  демократии.   Например, те   же   греческие    "черные   полковники"  в   июне  1973  г. ликвидировали  монархию,   однако   демократии   стране    такая "республика" отнюдь не добавила. Мало отличаются от абсолютной монархии   некоторые  республики   тропической    Африки,   где, несмотря  на наличие парламента и формально независимых судов, власть     президента    практически      неограничена     (т.н. монократические    республики).     Смена   президентов   здесь происходит обычно лишь в результате  их   смерти  или  военного переворота,  а   отнюдь  не всеобщих выборов.  Перевыборы же на новый срок носят скорее ритуальный чем   реальный  характер.  В Малави,  к   примеру,  Президент  вообще   находится в должности пожизненно.  "Социалистические" республики  служили  и  служат прикрытием     единоличной   диктатуры    генерального   первого секретаря   компартии  или  групповой  диктатуры   политбюро  ее центрального комитета.

Дуалистическая (президентская)   республика.   Эта   форма правления   несколько  напоминает дуалистическую монархию,  тем более,  что  впервые   создавалась  в   США   по    ее   примеру (Великобритания  в   то  время  была  во  многом дуалистической монархией), однако имеет существенные отличия от нее.

Прежде всего,   здесь  наиболее  последовательно   проведен принцип разделения властей,  а взаимоотношения  между  ветвями власти строятся на базе принципа т.н.  сдержек и противовесов.  Рассмотрим, в чем это проявляется.

И законодательная,     и     исполнительная    власть     в президентской республике получают свой мандат  непосредственно от  народа.   Главой  исполнительной власти является избираемый народом президент,  который совмещает эти функции с  функциями главы   государства.  Правительства  как   коллегиального органа обычно  нет,    министры   каждый   в    отдельности   подчинены президенту.   Судьи, как высшие должностные лица исполнительной власти,  назначаются президентом  с  согласия  верхней   палаты парламента,  которая при этом исходит не из политического лица кандидатов,   а  из  их  компетентности  и   моральных  качеств.  Министров     и   других   назначенных    им   должностных   лиц исполнительной власти президент может смещать   самостоятельно: нельзя  заставлять  его работать с теми,  с кем он работать не может и не желает.

Главный признак    данной  формы  правления  -   отсутствие ответственности исполнительной   власти  перед  парламентом  за проводимую политику. Парламент не может смещать ее должностных лиц,  если они не нарушили закона.  Для своей деятельности они не   нуждаются  в  политическом  доверии парламента.  Поэтому в президентских   республиках  мы  нередко  наблюдаем    ситуацию, характеризующуюся  тем,   что  президент  принадлежит  к   одной партии,  а большинство в парламенте имеет другая. Тем не менее они  вынуждены   сотрудничать,  ибо не одна из ветвей власти не может  конституционным  путем    устранить   другую   (смещение парламентом  должностных  лиц исполнительной и судебной власти путем т.н.   импичмента может иметь место лишь, если со стороны этих лиц допущены серьезные правонарушения).

Сдержки и противовесы  проявляются,  в частности,  в   том, что  президент  может  тормозить   законодательную деятельность парламента,   налагая  на  принятые  им  законы    отлагательное (суспенсивное)   вето,    для  преодоления  которого   требуется квалифицированное  большинство    голосов   в   обеих    палатах парламента.  В  свою   очередь,  как мы видели,  верхняя палата парламента  может  воспрепятствовать   назначению   президентом должностных лиц,  а кроме того, ратифицирует (и может отказать в  этом)  заключенные   президентом   международные    договоры.  Судебная власть контролирует конституционность и парламента, и президента,  обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной, так и исполнительной властью.

Государственный режим при  этой форме правления  -  только дуалистический. В зависимости от обстоятельств значение и роль конкретного парламента или президента могут быть  сильнее  или слабее, но качество государственного режима это не меняет.

Президентские республики   распространены   в    Латинской Америке.  Эта  форма   правления  встречается также в некоторых странах Азии и Африки.  Правда,  подчас в этих странах  власть главы государства на деле выходит за конституционные рамки, и, в   частности,  латиноамериканские    президентские   республики характеризовались  исследователями как суперпрезидентскими.  В последние 10-15 лет,   однако, ситуация во многих из этих стран стала меняться и приближаться к конституционному эталону.

Парламентарная республика.   К   этой   форме    правления относится  все  сказанное   выше о парламентарной монархии,  за исключением вопроса о главе государства.

Вместо слабого короля мы наблюдаем при этой форме слабого  президента,  который  в  типичном    случае   избирается   либо парламентом, либо более широкой коллегией, включающей наряду с парламентом     сулбъектов    федерации     или     региональных представительных органов самоуправления.   Обширные полномочия, которыми порой конституция наделяет президента   парламентарной республики,    осуществляются,   как   правило   правительством, которое в лице своего главы или министра  контрассигнует  акты президента.

Показательно, что ч.  1  ст.  74  Конституции  Республики Индия 1949 г. в редакции 42-й и 43-й поправок прямо установила обязанность Президента следовать советам правительства.    

 Главный признак     парламентарной   республики,    как   и парламентарной  монархии,    -   политическая    ответственность правительства  перед парламентом.  Как и там,  ответственность эта чисто солидарная:  недоверие одному   члену  правительства, особенно  его   главе,  влечет  отставку  всего   правительства.  Вместо ухода в отставку   правительство  может  потребовать  от президента   распустить   парламент    (его  нижнюю  палату)  и назначить новые выборы.

При парламентарной    республике   также    возможны   два государственных режима - парламентарный или министериальный.

Чисто парламентарных  республик  не  так уж много.  К ним можно  отнести  Италию,   Германию,  Венгрию,   Индию,    Чехию, Словакию,  Эстонию  и   некоторые  другие.  В тех странах,  где многопартийность   обуславливает    действие    парламентарного государственного   режима,    следствием  его  являются  частые правительственные кризисы.  В Италии,   например, правительство удерживается  у   власти в среднем меньше года,  хотя партийный состав  правительства  обычно   почти   не   меняется,   да    и персональные   перестановки    незначительны.   Тем   не   менее выступления в пользу изменения формы правления в этой стране в последнее время резко усилились,  и похоже, что на этот раз не останутся безрезультатными.

Смешанная (полупрезидентская)   республика.  Такая   форма правления    сочетает   в  себе  признаки   и  президентской,  и парламентарной республики. Но сочетание это бывает различным. Например, по  Конституции  Французской Республики 1958 г. Президент избирается гражданами   и  руководит  правительством, что   характерно  для  президентской республики.  В то же время назначаемое  им   правительство  должно  пользоваться   доверием нижней   палаты    Парламента  -  Национального   собрания,  что характерно  для   парламентарной  республики.  Вместе    с   тем Президент  может   распускать  Национальное  собрание по своему усмотрению,  что не характерно  ни   для  той,  ни  для  другой разновидности республиканской формы правления.

Как показал опыт,   эта  форма  правления  эффективна   при условии,   что  правительство,   опирающееся  на  парламентское большинство,  и Президент  придерживаются   одной  политической ориентации.  В   противном  случае  между Президентом,   с одной стороны, и Премьер-министром и парламентским большинством, - с другой,  может возникнуть конфликт, для разрешения которого не всегда достаточно конституционных средств.

В целом  ряде стран президент избирается гражданами,  что характерно  для  президентской    республики,   и   имеет    ряд полномочий,   дающих  ему   возможность  активно  вторгаться  в политический процесс, однако на практике он ими не пользуется.

Примером могут служить  Австрия, Ирландия, Исландия. Своеобразна  форма правления  в  Швейцарии.   Правительство назначается парламентом и подотчетно ему,  однако политическая ответственность правительства перед парламентом конституционно не  предусмотрена,   и  государственный  режим,   следовательно, дуалистический.

Всемирный банк (World Bank) опубликовал восьмой по счету доклад о качестве государственного управления в странах мира. Оценивалась ситуация в 212 странах и территориях 1996-2006 годы, в том числе и в государствах бывшего СССР.

В методологии Всемирного банка используются шесть главных  составляющих качества государственного управления:

1. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов (в какой степени граждане страны имеют возможность выбирать правительство и другие органы власти, оценка уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод).
2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (стабильность государственных институтов, вероятность дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия).
3. Эффективность работы правительства (качество государственных услуг, качество работы государственных служащих, степень их независимости от политического давления, качество разработки и реализации внутренней государственной политики и так далее).
4. Качество законодательства (способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию).
5. Верховенство закона (степень уверенности различных субъектов в установленных обществом нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности и так далее).
6. Сдерживание коррупции (степень использования государственной власти в корыстных целях).

Оценка каждой страны производилась  на основе процентных показателей. Каждое государство по каждому из шести  критериев, получало свой рейтинг, а  общий итоговый рейтинг не составляется. К примеру, рейтинг 70% означает, что качество государственного правления в данном государстве лучше, чем в 70% государств мира, но хуже, чем в 30%. Для упрощения изложения используется система оценки по семибальной шкале, где 1 — высшая оценка (это означает, что рейтинг государства в данной категории составляет 90-100%), 7 — низшая (0%, государство является абсолютно худшим в данной категории). «Двойка» означает рейтинг 75-90%, «тройка» — 50-75%, «четверка» — 25-50%, «пятерка» — 10-25%, «шестерка» — (0-10%).

В целом, показатели качества государственного управления в мире за прошедшее десятилетие улучшились незначительно. В ряде стран отмечаются перемены к лучшему, но примерно в  таком же количестве стран (например, в Зимбабве, Кот Д'Ивуар, Белоруссии и Венесуэле) ситуация ухудшилась. Во многих других странах не произошло существенных изменений ни в ту, ни в другую сторону.

Наивысшие оценки по всем показателям (то есть, государство получило высшую оценку, рейтинг этого государства  во всех категориях от 90 до 100%) получили Финляндия, Исландия, Новая Зеландия, Норвегия и Швейцария. Безусловными аутсайдерами (их рейтинг по всем шести  критериям составляет от 0% до 10%) признаны Конго, Ирак, Мьянма (Бирма) и Сомали. К этим странам вплотную приблизились Узбекистан и Туркменистан.

РЕЙТИНГ ГОСУДАРСТВ БЫВШЕГО СССР

Россия: «Пятерка» за «Эффективность работы правительства» и «Качество законодательства», остальные «шестерки».

Беларусь: Низший - седьмой - балл получен по показателям «Учет мнения населения» и «Качество законодательства». «Шестерка» за «Эффективность работы правительства», «Верховенство закона» и «Качество законодательства», «тройка» — за «Политическую стабильность».

Украина: Все «пятерки».

Молдова: «Шестерка» за «Эффективность работы правительства», остальные «пятерки».

Армения: «Четверки» по четырем категориям («Учет мнения населения», «Политическая стабильность», «Верховенство закона» и «Сдерживание коррупции»), «тройки» — по оставшимся двум («Эффективность работы правительства» и «Качество законодательства»).

Азербайджан: «Шестерки» по четырем категориям («Учет мнения населения», «Политическая стабильность», «Верховенство закона» и «Сдерживание коррупции»), «четверки» — по двум («Эффективность работы правительства» и «Качество законодательства»).

Грузия: «Шестерка» за «Политическую стабильность», «тройка» — за «Эффективность работы правительства», остальные категории получили «четверку».