Первая стадия:
внесение в правотворческий орган
проект» закона субъектом правотворческой
инициативы. . Чаще всего инициатором
принятия того или иного закона
является правительство, которое
реализует ту или иную политику
и острее других чувствует,
в каком акте парламента оно
нуждается для дальнейшей эффективной
работы. В силу сказанного часто
законопроект возникает именно
потому, что в нем больше всего
нуждается исполнительная власть.
В необходимости
принятия нового нормативного акта правительство
нередко убеждают с помощью групп
давления. Например, профессиональные
союзы могут оказывать давление
на министров, членов парламента, чтобы
добиться издания или отмены закона
либо внести изменения в существующий
закон. Подобная деятельность называется
лоббизмом с тех пор, как первые
защитники чьих-либо интересов появились
в кулуарах (lobby) парламента. Российская
политическая практика знает уже
немало таких фактов: например, принятие
высоких таможенных пошлин, ограничивающих
импорт иностранных автомобилей, под
влиянием отечественных автомобильных
гигантов.
Депутат парламента
также имеет .право представить
законопроект, который может стать
законом. Однако на практике
эта его возможность весьма
ограничена, особенно если законопроект
не предусмотрен программой законотворческих
работ, как принято, например,
в Российской Государственной Думе,
или есЛи законопроект не поддерживает
правительство или президент.
Вторая стадия:
рассмотрение проекта закона
в комиссиях и комитетах правотворческого
органа с целью проанализировать
его содержание с разных позиций
и предложить более совершенные
средства правового воздействия.
Особая роль в этом процессе
принадлежит комиссии по законодательству
парламента, за которой по обыкновению
остается последнее слово перед
вынесением проекта на обсуждение
на заседании палаты парламента.
Третья стадия:
обсуждение законопроекта по
палатам или на совместном
заседании палат законотворческого
органа. Цель такого обсуждения
заключается в высказывании предложений,
поправок и замечаний отдельными
депутатами и фракциями (объединениями
депутатов) парламента. Эта стадия
может иметь два варианта развития:
а) принятие законопроекта в
первом чтении; б) возврат его
на доработку с последующим
прохождением процедуры обсуждения
по комиссиям и комитетам парламента.
Четвертая стадия:
принятие законопроекта право-творческим
органом во втором (окончательном)
чтении. В чем выражается принятие
законопроекта? С процедурной
точки зрения, принятие означает
лишь то, что проект получил
одобрение большинства депутатов
палаты (или парламента в целом).
С юридической точки зрения, принятие
законопроекта составом депутатов
парламента — один из необходимых
юридических фактов, обусловливающих
дальнейшее превращение законопроекта
в полноценный закон. Для завершения
процесса правотворчества необходимы
еще несколько важных этапов,
логически включаемых в четвертую
стадию правотворчества. Это подписание
законопроекта главой государства
и обнародование (опубликование
в средствах массовой информации)
текста нового закона.
В большинстве западных
стран установлены сроки прохождения
законопроекта до момента его
принятия: во Франции — 15 дней с момента
внесения, в Германии — 6 недель, в
Испании — до 20 дней (для срочных
законопроектов). В Великобритании
для частных законопроектов установлены
сроки между стадиями — четыре
дня (между первым и вторым чтением),
три дня — между стадией
доклада и третьим чтением. Россия
пока не имеет четкой регламентации
сроков рассмотрения законопроектов,
что свидетельствует о существующей
волоките в Государственной Думе
и о возможности определенных
политических сил затруднить их прохождение.
§ 4. Принципы и виды
правотворчества
Как было уже отмечено,
правотворчество — очень значимое
направление государственной работы,
в связи с чем оно должно
строиться на рациональных, прагматических,
лишенных какой-либо идеологии эффективных
принципах (началах, основополагающих
идеях). Вопрос о принципах не носит
абстрактно-теоретического характера,
его разработка в теории права
положительным образом влияет на
практику создания юридических нормативных
документов. Соблюдение принципов правотворчества
помогает законодателю избегать законотворческих
ошибок, снижает вероятность создания
неэффективных правовых норм, способствует
росту правовой культуры населения
и юридических лиц. Итак, принципы
правотворчества — это основные
начала осуществления правотворческой
деятельности. Рассмотрим наиболее важные
из них. Принцип законности заключается
в том, что разработка и принятие
нормативно-правовых актов должны происходить
с соблюдением правовой процедуры
и не выходить за пределы компетенции
принимающих их органов. К этому
принципу примыкает требование соответствия
нормативных актов конституции
страны и действующему законодательству.
Принцип научности
гласит о том, что подготовка
и принятие проекта нормативно-правового
акта осуществляется с участием
представителей разных наук. Несомненно,
что деятельность ученых-юристов
имеет наиболее важное значение
для успеха законотворческой
работы. Ученые играют важную
роль на всех этапах подготовки
закона — от разработки концепции
законопроекта, выяснения потребности
в правовом урегулировании каких-либо
общественных взаимосвязей (например,
через социологические исследования,
наблюдение и анализ) до определения
способа и типа правового регулирования
и выбора момента принятия
нормативного акта (ошибки в этом
вопросе чрезвычайно опасны).
Принцип использования
правового опыта подразумевает,
что всякий вновь разрабатываемый
нормативный акт должен опираться
на уже известный положительный
правовой опыт государств и
цивилизации в целом. Это имеет
особо важное значение в конце
XX в.—века свободного перемещения
информационных потоков. Кроме
того, вредны и опасны для общественной
жизни революционные нововведения,
не известные юридической науке
и практике.
В последнее время
отечественный законодатель широко
использует мировой законотворческий
опыт, все самое лучшее из накопленного
и достигнутого мировой юридической
мыслью и юридической практикой.
Здесь достаточно указать на новый
Гражданский кодекс Российской Федерации,
по своему значению уступающий разве
что Конституции страны. В новом
ГК появились институты права, заимствованные
в своей сути из опыта более
развитых в правовом отношении государств
(институт доверительной собственности,
институт банковской гарантии, институт
морального ущерба и пр). Такое заимствование
не носит предосудительного характера,
оно общепринято и диктуется
юридической целесообразностью.
Принцип демократизма
позволяет эффективно выявлять
истинные стремления и волю
народа. Всенародное голосование
(референдум) — один из способов
придания нормативно-правовому акту
высшей юридической силы. Именно в ходе
референдума 12 декабря 1993 г. была принята
Конституция Российской Федерации. Однако
всенародное голосование — достаточно
дорогая процедура, в силу чего наиболее
часто она применяется в небольших государствах,
где не требует привлечения боль-тих сил
и средств. Поэтому наряду с референдумом
выражением демократизма правотворчества
являются гласность обсуждения законопроекта
в правотворческом органе, его свободная
критика, предложение альтернативных
вариантов и т. д.
Связь с практикой
как принцип правотворчества
выражает задачу законодателя
постоянно отслеживать общественные
процессы, ориентироваться на практику
применения уже действующих законов,
своевременно устранять пробелы
в праве, воспринимать все лучшее,
что предлагается правоприменительными
органами.
Виды правотворчества.
Традиционно в отечественной
теории права выделяют три вида правотворчества:
1) правотворчество компетентных государственных
органов; 2) «непосредственное правотворчество
народа» (референдум); 3) санкционирование
норм, при котором процесс их создания
проходит вне государственных органов.
Думается, здесь целесообразно рассмотреть
виды правотворчества, которые характеризуют
особенности юридической природы
процесса создания норм права различными
органами государства.
Правотворчество
(законотворчество) высших представительных
органов. Главным и самым распространенным
видом правотворчества является
создание законов парламентами.
Механизм законопроектной работы
парламентов отличается следующими
особенностями: 1) ограниченным кругом
субъектов законодательной инициативы;
2) строгой процедурой прохождения
проекта в парламенте; 3) последовательной
сменой стадий право-творчества;
4) множественностью средств юридического
реагирования, находящихся в распоряжении
законодателя; 5) обусловленностью
юридического содержания право-творческого
акта кругом регулируемых отношений.
Подзаконное правотворчество.
Оно имеет место в случаях,
когда нормы права принимаются
и вводятся в действие органами
государства, не относящимися
к его высшим представительным
органам. Акты подзаконного правотворчества
необходимы для обеспечения применения
закона.
К субъектам подзаконного
правотворчества относятся: президент,
правительство, иные высшие органы государства,
обладающие по закону правом создания
юридических норм и нормативных
актов. Основная причина существования
этого вида правотворчества заключается
в сложности вопросов, которые
должны решать органы государства. Парламент
не всегда достаточно компетентен, чтобы
принять к своему рассмотрению какой-либо
сложный технический вопрос, требующий
усилий специалистов, а кроме того,
не все сложные вопросы современного
общества должны рассматриваться парламентом.
Есть ситуации, когда решение целесообразнее
передать на более низкий уровень, как
того требуют нормы, регулирующие компетенцию
и прерогативы правотворческих
органов.
Другая причина
наличия подзаконного правотворчества
заключается в том, что парламент
часто испытывает дефицит времени,
который не позволяет принять
соответствующее правовое решение
(хотя это и желательно). Вследствие
этого происходит передача право-творческих
полномочий другим субъектам
норМотворче-ства. Тенденция увеличения
подзаконного нормотворче-ства наблюдается
во всех странах. По подсчетам
разных исследователей, на 10 законов,
принятых парламентом, приходится
от 100 до 140 нормативных актов правительства.
Разумеется, подзаконное
правотворчество имеет как положительные,
так и отрицательные стороны.
К достоинствам его
относятся оперативность; гибкость
и меньшая формальность; компетентность
соответствующих органов, их знание
местных и иных условий, увеличивающих
эффективность принятого юридического
решения.
К недостаткам подзаконного
правотворчества можно отнести
закрытость процесса принятия правового
решения, сложность обзора и применения
норм из-за большого числа нормативных
актов, отсутствие контроля общества за
правотворческой работой бюрократии
и др. Особый вид правотворчества,
примыкающий к подзаконному правотворчеству,—
правотворчество органов местного
самоуправления и негосударственных
юридических лиц.
§ 5. Нормативно-правовые
акты Российской Федерации
В Российском государстве,
в сущности, единственным источником
права является нормативно-правовой
акт. Судебного прецедента нет (но роль
юридической практики велика), обычая
тоже нет, хотя исключения имеются. В
самом общем виде иерархическую
систему нормативно-правовых актов
России можно представить следующим
образом: 1) Конституция (Основной закон);
2) федеральные законы; 3) указы Президента;
4) постановления Правительства; 5) нормативные
акты министерств и ведомств.
Особую группу
образуют: а) международные договоры
России; б) нормативные акты органов
государственной власти субъектов
Федерации.
Рассмотрим эти
виды нормативно-правовых актов
подробнее.
Конституция (Основной
закон) Российской Федерации
является основой всего законодательства
России. Верховенство ее в системе
нормативных актов Российского
государства определяется следующим:
1) Конституция принята на референдуме
в результате свободного волеизъявления
всего народа; 2) Конституция устанавливает
основные начала, принципы, нормы
общественного и государственного
строя; 3) Конституция содержит перечень
основных прав человека и фиксирует
структуру и компетенцию высших
органов государственной власти
и управления; 4) Конституция принимается,
изменяется в результате соблюдения
усложненной процедуры правотворчества.