Форма государственного устройства

       Некоторые  конституции  стали   отражать  и   регулировать  эти процессы.  Например,  в  Конституции  штата  Минас  Жераис  (Бразилия)  1989  года  регионализации  специально   посвящен  раздел VII части III (ст. 41 - 51)². Согласно этим положениям, штат будет принимать  административные   меры,  чтобы   объединять  планирование,  организацию  и  осуществление  публичных  функций,  представляющих  общий  интерес,   в  районах   интенсивной  урбанизации.   Он   должен   содействовать   сокращению   межрегиональных различий  посредством  формирования  региональных   и  секторальных  планов,  программ  и  проектов,  направленных   на  развитие территориальных   коллективов   в   единый   геоэкономический   и социальный   комплекс,  включению   муниципий  со   скудными  ресурсами   в   интенсивное   региональное  социально-экономическое развитие.                                                     

       Штат  должен  учредить  столичный  регион    и  городские  агломерации  путем   объединения  сопредельных муниципий   с  целью   выравнивания  развития   населенных  местностей,  охватываемых  региональной  единицей.   Городская  агломерация  должна  охватывать  не  менее  300  тыс.  жителей  и  не менее  трех  муниципий.  Кроме  того,  по   инициативе  муниципий должны  учреждаться  микрорегионы   для  решения   проблем  местного  населения   (административное  и   коммунальное  обслуживание,  дорожное  строительство и  пр.) при  техническом содействии штата.   Наконец,   предусмотрено   учреждение   штатом  регионов развития  -  автаркических  (т.е.   самообеспечивающихся)  территорий  для   планирования  и   ориентации  публичных   функций  и услуг  в интересах  общего развития  на благо  населения соответствующего геоэкономического и социального комплекса.           

       В положении  ст.  289 колумбийской  Конституции³,  согласно  которому  департаменты   и  муниципии,   расположенные  в   пограничных  зонах,   должны  непосредственно  взаимодействовать  с  пограничными   единицами  соответствующего  уровня  сопредельной  страны  в   реализации  программ кооперации  и  интеграции,  направленных  на  обеспечение общего, совместного      развития,   общественного  обслуживания и сохранения окружающей среды.                             

       Что  же  касается  упомянутых  в  той же  колумбийской Конституции  аборигенных  территориальных  единиц,  в   которых  проживают индейские племена, то в соответствии с ее ст. 329 -  330 эти единицы  определяются   Национальным  правительством   с  участием  аборигенных   сообществ.  Резервации    являются коллективной  собственностью  и  неотчуждаемы.  В  случае,  когда аборигенная   территория   включает   территории,   принадлежащие двум  или  более  департаментам  (единицам   областного  уровня), административное   управление   ею   осуществляется  аборигенными советами  в  координации  с  губернаторами   соответствующих  департаментов.  В   рамках   Конституции  и   законов  аборигенные территории   управляются   советами,  которые   сформированы  и действуют  на  основе  обычаев   и  традиций   проживающих  там сообществ.  Эксплуатация  природных  ресурсов  аборигенных территорий  не  должна  наносить  ущерб  культурной,  социальной и экономической  целостности  аборигенных  сообществ.  При принятии  решений  о  такой  эксплуатации  Правительство  должно поощрять  участие  в  этом  представителей  соответствующих сообществ.                                                        

       С  точки  зрения   организации  публичной   власти  унитарные государства  можно  разделить  на  децентрализованные,  относительно децентрализованные и централизованные.                 

       В   децентрализованных   унитарных   государствах  существует конституционное  распределение  полномочий   между  центральной властью  и  территориальными  единицами  высшего   уровня.  Это сближает их с федеративными государствами.                    

       Например,  согласно  ст.  117  Конституции  Итальянской  Республики 1947 года⁴, в  пределах основных  принципов, установленных законами  государства, и  при условии  непротиворечия национальным  интересам  и  интересам  других областей  область может  издавать  законодательные  нормы  по 18  позициям (организация  ведомств  и  административных  единиц  областного подчинения,  границы  общин,  местная  полиция,  градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др.), а также по другим вопросам, указанным  конституционными   законами.  Области   также  могут наделяться  правом  издавать  нормы  для  проведения   в  жизнь общегосударственных  законов.  Учитывая  содержащиеся  в статье оговорки,  следует признать,  что перечисленные  предметы ведения  образуют  совместную   сферу  компетенции   государства  и областей,  а исключительной  сферы ведения  в отличие  от субъектов федераций области не имеют.  Напротив, все,  что находится  за  пределами  ст.  117,  составляет  исключительную  сферу ведения государства.                                          

       По вопросам,  кроме  тех,  которые  общегосударственными  законами  передаются  в  ведение  провинций,  общин  или  иных  местных  единиц,  области   могут  осуществлять административные  функции,  причем  государство  может  передавать  областям  и  другие  административные   функции.  Область осуществляет  все  эти функции,  как правило,  через провинции, общины или иные местные единицы.                    

       Областям гарантируется финансовая автономия, но запрещается чинить препятствия свободному передвижению лиц    и вещей, профессиональным  и иным  занятиям граждан.

       Согласно ст. 123,  каждая область  имеет устав  (статут), который   в   соответствии   с   Конституцией  и   законами  республики устанавливает   нормы,   относящиеся   к   внутренней   организации области,   осуществлению   права   инициативы   и   референдума  по законам   и   административным   мероприятиям   области,  опубликованию  областных  законов  и   регламентарных  актов.   Устав  принимается   областным  советом   абсолютным  большинством   его  состава  и  утверждается  законом  республики.  Пять  областей, наделенных   особыми   формами  и   условиями  автономии,   имеют  особые уставы,  принятые конституционными  законами (ст.  116). Здесь, таким   образом,   наблюдается  определенная   асимметрия  территориального устройства, которую мы отмечали выше⁵.                  

       Области,  в  свою  очередь,  имеют   децентрализованную  структуру.  Согласно  ст.  128  и 129  Конституции, провинции  и общины, будучи   автономными   единицами   в  рамках   установленных  законами   республики   принципов,   обеспечивают   государственную   и областную    децентрализацию.   Для    дальнейшей   децентрализации территория  провинций  может  разделяться  на  округа   с  исключительно   административными   функциями   (т.е.   там   нет  органов самоуправления    и    действуют     назначенные    провинциальными властями администраторы).                                        

       Децентрализованную   структуру   имеют  и   субъекты  децентрализованных   федераций.   Так,   Конституция   бразильского   штата Минас  Жераис  установила  в  ст.  169,  что  муниципия   на  своей территории   осуществляет   компетенцию   исключительную    и   совместную   или   дополнительную   согласно   Конституциям   республики  и  штата.  Мы  видим   здесь  определенный   элемент  федерализма  внутри   штата.  Согласно   ст.  170,   автономия  муниципии заключается в следующих исключительных полномочиях:             

• вырабатывать и промульгировать свой органический закон;                                                             
• избирать своего Префекта, Вице-префекта и муниципальных депутатов;

устанавливать   и  взимать   налоги,  создавать   и  упразднять округа,   поощрять  территориальное   обустройство,  организовывать и  предоставлять  публичные  услуги  местного  значения (все  это в рамках общих норм Союза и штата)⁶.                                

       Относительно   децентрализованными   унитарными   государствами   являются  такие,   в  которых   высшие  территориальные единицы  носят  исключительно   или  главным   образом  административный  характер,  а  самоуправляются  лишь   низовые  единицы.                                                              

       Например, ч. 1 ст. 2  Конституции Республики  Болгарии 1991 года  устанавливает:  «Республика  Болгария  является  единым государством с местным самоуправлением. В ней  не допускаются автономные  территориальные  образования». Последняя  норма  направлена против  возможных намерений компактно  проживающего  и  растущего  турецкого меньшинства. Но независимо  от этого  не слишком  точного конституционного положения  (местное  самоуправление по  определению предполагает территориальную автономию) ч. 1 ст. 136  Конституции характеризует  общину  как  основную административно-территориальную единицу, в которой осуществляется  местное самоуправление. Что же касается  единиц высшего уровня - областей, то, согласно ст. 142  и 143,  область - административно-территориальная  единица  для  проведения региональной политики, осуществления  государственного управления на местах и  обеспечения соответствия  между национальными  и  местными  интересами, а  поэтому управление  в области осуществляется  областным  управляющим  с  помощью  областной администрации.  Областной  управляющий   назначается  Советом министров и  обеспечивает проведение  государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и  общественного порядка, осуществляет административный контроль⁷.                 

       Централизованные  унитарные  государства   -  это те, в которых нет местной автономии вообще, а  функции власти на  местах  осуществляют  только назначенные  сверху администраторы.  Это государства  с выраженными  авторитарными политическими  режимами.  В  ряде  стран Тропической  Африки значительная роль в осуществлении  власти на  местах принадлежит родоплеменным  вождям.  Впрочем,  сейчас редко  можно встретить государства, где на местах отсутствуют  выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой,  в том  числе «социалистических»,  формальное  наличие местных  выборных органов власти есть не более чем ширма  для всевластия  на местах единоличных «партийных»  руководителей, которые, в  свою очередь,  находятся под  жестким контролем  центральной «партийной» власти.                                                

       В заключение следует отметить, что в  демократических государствах  часто  конституционно   предусмотрены  определенные гарантии территориальной  целостности политико-административных единиц, особенно первичных   -  городских и  сельских общин, равно как  и иные  гарантии их  административной автономии. Эти  гарантии имеют  меньший объем,  чем гарантии носителей государственной автономии.                 

       Так,  согласно  ст.  88  Конституции  Свободного Государства Саксония (это одна  из германских  земель) 1992 года,  возможно  изменение территории  общин и  сельских уездов по  соображениям  общего  блага.  Это  может  быть осуществлено соглашением  между  общинами,  заключаемым  с   разрешения  государства, либо законом или на основе закона.  Территория сельских  уездов  может  изменяться  только  законом или  на основе закона.  Ликвидация  общины  или  сельского  уезда  вопреки  их желанию  может  осуществляться  только  законом.  Территориальному   изменению   должно   предшествовать   выявление   мнения непосредственно затрагиваемого  населения. В  ст. 87  общинам и сельским уездам  предоставляется право  в соответствии  с законом взимать собственные налоги и иные  сборы, а  также участвовать  в  налоговых  доходах  государства. Если  на коммунальные носители  самоуправления  законом  возлагаются  какие-либо публичные  задачи,  должна  быть  предусмотрена   финансовая  компенсация. В случае  нарушения законом  их конституционных   прав   коммунальные   носители   самоуправления  могут обращаться в Конституционную судебную палату⁸.                

        3 Федеральная форма государственного устройства

       Термин  «федерация»  происходит от латинского слова «федераре»,  что означает  «объединять», «укреплять  союзом»,  Это  сложное  государство.  В отличие  от унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит  из административно-территориальных  единиц  (как  мы  видели, в  некоторых унитарных государствах  есть  также  автономные образования),  составными частями федерации  являются  государства-члены  или  государственные  образования.  Они  называются  по-разному:  штаты  (США,  Индия  и  др.), земли (Австрия,  Германия),  провинции  (Канада,  Пакистан  и  др.),  кантоны {Швейцария),  эмираты  (ОАЭ)  и  т.д.  Обобщенно  их   называют  обычно субъектами  федерации.  Этот  доктринальный  термин  принят   теперь  и отдельными  конституциями.  Наряду  с  субъектами   федерации,  которые занимают  всю  (например,  Австрия)  или  подавляющую  часть территории государства  {Индия),  существуют иногда  и другие  части федеративного государства:  территории  или  союзные  территории   (например,  Индия, США),  владения  (Венесуэла),  федеральный  или  столичный  округ (Бразилия,  Нигерия),  ассоциированные  государства, занимающие  особое положение (США).

       Подавляющую часть  территории  федеративных  государств  занимают  субъекты федерации (в некоторых федерациях,  например, в  Малайзии, ОАЭ,  вся территория состоит только из субъектов). Их число неодинаково: от 2 в Танзании до  50  в  США.  В  Соединенных  Штатах  Микронезии  и  Пакистане  - по 1 субъекта, в Эфиопии  - 9,  в Малайзии  - 13,  в Мексике  - 31  и т.д. Субъекты  федерации  называются  по-разному:  штаты  -  в  США,  Индии, Эфиопии; провинции -  в Канаде,  Пакистане; земли  - в  Австрии, Германии; кантоны - в Швейцарии; эмираты - в ОАЭ⁹.                    

       Субъекты  федерации  часто  имеют  свои  конституции (в  США, Мексике - все штаты, в Танзании -  только Занзибар,  в Индии  свой конституционный  закон  имеет  штат Джамму  и Кашмир),  но в  провинциях Канады и Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет.  В отличие  от автономии  субъекты  федераций  сами принимают  свои конституции,  которые не нуждаются  в  утверждении центральных  органов (речь,  разумеется, идет о  тех  федерациях,  где  субъекты  имеют  свои  конституции), Субъекты: федераций создают свои парламенты (кроме  ОАЭ, где  субъектами управляют  абсолютные  монархи  -  эмиры).  Эти  парламенты  могут   быть  и однопалатными,  и  двухпалатными  (в  Индии,  например,   часть  штатов имеют  двухпалатные  парламенты,  а  часть  -  однопалатные). Парламенты  издают  местные законы.  В Швейцарии  в некоторых  небольших кантонах  законы   принимаются  народными   собраниями.  Штаты   имеют  свое правительство  (его  глава -  губернатор, премьер-министр,  главный министр),  могут иметь  собственную судебную  систему, вплоть  до верховных  судов  штатов,  действующих  параллельно  с   федеральными  судами (например,  в  США),  но во  многих федерациях  (например, в  Канаде) у провинций   собственной  судебной   системы  нет.   Субъекты  федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют  все штаты,  а в  Индии и Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства  нет). Иногда штаты имеют свои  символы (герб,  флаг, столицу),  могут заключать между  собой  неполитические  союзы (создание  федеративных образований, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а  также соглашения  экономического  и культурного  характера с  субъектами федераций других государств {это делается  главным образом  между субъектами, близкими по языку, а иногда и  с другими  государствами, например соглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией)¹⁰.