Бюрократизм и коррупция в государственном аппарате

        Однако не смотря на многочисленные достоинства разработанных Вебером принципов, считается, что он не осознавал в полной мере противоречивого характера бюрократии. Дело в том, что существует опасность преобразования бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

         Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления: ^*

1.Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2.Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

3.Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.^.

 

 

^{_____________________________ _}

^{* Вебер  М. Избранные произведения. - М., 1990. С. 112                                                                                                                * * Доунс Э. Жизненный цикл бюрократических структур. М.,2003. С. 89}

 

          Вертикальная иерархическая структура не является наиболее приспособленной для решения важнейших коммуникативных задач организации. Основное значение в бюрократической системе придается передаче распоряжений сверху вниз, тогда как информация должна передаваться и в противоположном направлении. Те, кто находятся на вершине иерархии, могут создать отдельную структуру для контроля за осуществлением решений. Но это ведет к расточительному расширению аппарата управления. Практика показывает, что адекватность принимаемых решений лучше всего могут оценить те, кто реально заняты их исполнением.

         Следует подчеркнуть, что иерархический  принцип основан в основном  на принуждении, которое осуществляется  через страх перед наказанием  за нарушение соответствующих  норм, через общественные санкции  или государственное насилие.  Из этого можно сделать вывод,  что наиболее эффективной формой  организации для специалистов  является  не бюрократическая  иерархия, а горизонтальная структура,  дисциплина в которой поддерживается  благодаря преданности организации  в целом, а не узко очерченным  должностным обязанностям. ^*

         Очевидно, что бюрократия парадоксальным  образом является необходимой,  но неизменно порождает массы  проблем, связанных с эффективностью  государственного управления. На этапах возрождения бюрократии на неё возлагались большие надежды по структурированию и интенсификации работы любых организаций. Многочисленные исследования немецкого учёного Макса Вебера укрепили эти надежды, значительно развили их на целое столетие вперёд. Бюрократия насаждалась повсеместно, её аппарат разбухал и укреплялся во всем мире долгие годы. Но с течением времени бюрократическое управление стало давать сбои. Её чрезмерная волокита и формализм перестали решать задачи в соответствии с требованиями современного информационного общества: оперативно. Сегодня бюрократия  является помехой на пути к цивилизованной жизни.

 

 

 

___________________

^{*Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. М., 2009. С. 8}

1.2. Основы государственной службы современной России

        

       Федеративный договор 1992 г. и Конституция Российской Федерации 1993 г. узаконили новые взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными структурами, органами государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Произошло отделение государственной гражданской службы от хозяйствующих субъектов и отраслей бюджетной сферы. Граждане получили равный доступ к государственным должностям.

         Однако в конце 80-х-начале 90-х гг. в аппарат государственного управления на демократической волне вместе с достойными профессионалами пришло много некомпетентных, малообразованных людей. Начались бесконечные ломки и перетряски, которые вместо сокращения и упрощения аппарата привели к его разбуханию и нагромождению дублирующих структур. Из-за отсутствия в сфере государственного управления грамотной политики в 90-е г. в области заработной платы и социальной политики возник колоссальный разрыв в уровне оплаты труда работников бюджетной сферы и служащих коммерческих структур.

         В итоге престиж работы в государственных органах снизился, и начался лавинообразный исход квалифицированных чиновников в коммерческие организации. В 1995 г. был принят Федеральный закон N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», который впервые в новейшей истории страны:

-дал определение понятию  государственной службы;

-установил категории  государственных должностей;

-перечень квалификационных  требований к аппаратным работникам;

-статус, обязанности и  ограничения государственного служащего.

         При разработке указанного закона авторы опирались на опыт дореволюционной России, возродив некоторые положения петровской Табели о рангах. Много ценного было заимствовано и из практики послевоенного реформирования государственного управления в западных странах — Австрии, Италии, ФРГ, Франции и Финляндии. Именно в этих Государствах в конце 40-х-начале 50-х гг. были приняты рамочные законы о государственной службе, дополненные затем законами о доходах и пенсиях, о порядке прохождения службы и т.п.

Согласно указанному закону все государственные должности государственных служащих в Российской Федерации были разделены на три категории — «А», «Б» и «В».

         К категории «А» относятся так называемые политические должности:

-Президент Российской  Федерации;

-Председатель Совета  Федерации и его заместители;

-Председатель Государственной  Думы и его заместители;

-Председатель Правительства  Российской Федерации и его заместители;

-федеральные министры;

 -руководитель высшего государственного органа исполнительной власти     

субъекта Российской Федерации (наименование и правовой статус определяются соответствующим региональным законодательством) и др.

         К категории «Б» относятся: руководители администраций и аппаратов, помощники, советники, референты, консультанты и др., которые, как правило, обеспечивают исполнение полномочий лиц, замещающих государственную должность категории «А». Срок службы этой категории чиновников ограничивается сроком пребывания на высоком посту их начальника.

К категории «В» относятся  сотрудники государственных структур, в том числе работники Аппарата Правительства, Администрации Президента, министерств и ведомств и др.

         В июле 2004 г. был принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который в настоящее время является основным нормативным правовым актом в этой сфере.

         На основании этого закона Указом Президента Российской Федерации утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Все должности федеральной государственной гражданской службы имеют наименование и разделяются по категориям:

-должности категории «руководители»;

-должности категории  «помощники (советники)»;                                              

-должности категории  «специалисты»;

-должности категории  «обеспечивающие специалисты».

        В каждой из указанных категорий выделяются группы должностей, в том числе:

-высшая группа должностей;

-главная группа должностей;

-ведущая группа должностей;

-старшая группа должностей;

-младшая группа должностей.

         Все должности федеральной государственной гражданской службы имеют свой регистрационный номер (семизначный код). Государственным служащим Указом Президента Российской Федерации присваивается квалификационный разряд в зависимости от занимаемой должности. Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственным гражданским служащим в Российской Федерации установлены классные чины. Порядок их присвоения упорядочен Указом Президента № 113 от 1 февраля 2005 г. «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим».

         Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности службы в Российской Федерации в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.

         Первый классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через три месяца после назначения федерального гражданского служащего на должность гражданской службы.

Очередной классный чин  присваивается федеральному гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый федеральному гражданскому служащему. ^*

         По данным Федеральной службы государственной статистики, общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления за период с 1994 по 2009 г. увеличилась с 1004,4 тысячи человек до 1674,8 тысячи человек.

По состоянию на конец 2009 г. общая численность работников центрального аппарата управления федеральных органов исполнительной власти составляла 682,9 тысяч человек, в том числе территориальные органы управления —  647,3 тысячи и центральный аппарат — 35,6 тысяч человек.

         Приведенные данные наглядно доказывают, что количество чиновников возрастает согласно известному первому закону Сирилла Паркинсона , который гласит: «Количество чиновников и объемы их работы никак между собой не связаны». Одно из следствий из этого закона - сколько ни сокращай аппарат, он все равно будет только увеличиваться. Классический пример, подтверждающий этот закон, приводил Премьер-министр Италии С.Берлускони в беседе с Президентом России В.В.Путиным в апреле 2004 года. Придя к власти в 2001 году, Берлускони заблокировал все решения, связанные с увеличением численности государственных служащих. Однако в начале 2004 года он с удивлением обнаружил,  что за этот период государственный аппарат вырос на 150 тысяч человек.

          По количеству чиновников в последние годы мы догнали промышленно развитые страны. Так, в Канаде в середине 90-х гг. один чиновник приходился на 79 жителей, в США — на 95 жителей, в России же один чиновник обслуживал 148 человек, что было почти в два раз меньше, чем в Канаде. В 2006 г. в России один чиновник приходился уже на 90 жителей — почти как в США.

         Вместе с тем значительные размеры аппарата управления, дублирование отдельных функций, отсутствие научной организации управления ведут к снижению эффективности деятельности органов исполнительной власти, являются благодатной почвой для процветания бюрократии.

         Основные черты массивного бюрократического  аппарата одинаковы для всех  систем и стран мира, однако  не везде отрицательно относятся  к властным структурам и органам  управления . Например, в Японии сложилось самое уважительное отношение к структурам государственной власти и чиновникам.

         В России национальная и громоздкая структура управления, значительные финансовые ресурсы, перераспределяемые через органы государственной власти, а также номенклатурные традиции являлись объективными предпосылками для развития бюрократии. ^*

         Система государственной власти в России в 90-е гг. прошлого столетия, наиболее полно соответствовала положению К. Маркса о государстве как частной собственности бюрократии: «Бюрократия: государственный формализм гражданского общества; замкнутое общество в государстве; мнимое государство; спиритуализм государства» ^{* *}

         Исторически для России было характерно засилье колоссального бюрократического аппарата. «Естественной» для государства была роль насилия и детальнейшей канцелярской регламентации всей жизни. На любом историческом этапе бюрократия стремилась сохранить полученную в распоряжение собственность как свою, наследственную и присвоить ее. Характерно, что в России ценностная доминанта — упование на государство — сочетается с отчуждением от него. Государство, власть — это всегда «они», а не «мы». Такая установка предполагает восприятие государства в качестве внешней силы, не зависящей от индивидуума, что естественно в условиях отсутствия демократических традиций.

         Специальные сравнительные исследования  показывают, что в России очень  высокая степень бюрократизации  государственной власти. По этому показателю в начале 90-х гг. прошлого века среди  43 исследованных стран Россия занимала 3 место в мире (после Китая и Греции). Как полагают, степень бюрократизации в России в 4-5 раз выше, чем в таких странах, как Гонконг, Сингапур, Новая Зеландия, Дания, Швеция, Швейцария, Норвегия, Великобритания, где по мировым меркам были созданы менее бюрократизированные системы государственного управления. И если в промышленно развитых странах бюрократические структуры, как правило, выполняют созидательные функции, то в России бюрократические традиции сдерживали эффективное проведение экономических преобразований, являясь тормозом на пути рыночных реформ.

         Очевидно, что между степенью  бюрократизации государственной  власти и и степенью её коррумпированности существует определённая зависимость. Это связано с тем, что у отдельных чиновников возникает возможность распоряжаться значительными государственными ресурсами, при этом у них сохраняется достаточно низкая заработная плата. В исследованиях Всемирного банка об окладах государственных служащих,