Земства и социальная помощь населению

         Введение

         Сегодня целью России является построение социального государства, назначение которого, согласно статье 7 Конституции Российской Федерации, состоит в проведении политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную  жизнь и свободное развитие человека.

         Активное участие  в оказании разнообразных видов  социальной помощи в наше время принимают  органы местного самоуправления. Именно на них возлагаются основные функции  по социальной защите населения. Местное  самоуправление является одним из проявлений народовластия и демократии, которые  предполагают самостоятельное решение  населением широкого круга вопросов локального характера, связанных с  повседневными заботами,  жизненными интересами людей.

         Обязательным атрибутом  современного социального государства  является наличие гражданского общества, демократических институтов, а также  главенство права во всех сферах жизни. В этой сфере наше государство уже имеет позитивный национальный опыт социальной работы в дореволюционных земских органах самоуправления.

         После отмены крепостного  права прежняя система жесткого административного управления местными делами пришла в противоречие с новыми социально-экономическими условиями  — освобождением крестьян, наделением значительной их части земельными наделами, активизацией местной экономической  жизни. Выходом из кризисной ситуации стало  утвержденное в начале 1864 года Александром II «Положение о губернских и земских учреждениях». Согласно Положению по всей России было введено  земское самоуправление. Земские  учреждения были должны улучшить жизнь населения на местах, решать основные жизненные интересы населения, а также сохранить социальное равновесие в сословном обществе. Земским органам были переданы дела и учреждения бывших приказов общественного призрения, из которых главными были больницы и богадельни.

         Глава 1.  Устройство земских органов самоуправления

         Земские собрания проходили, как правило, осенью. На них председательствовали уездные предводители дворянства. Гласных  приводили к присяге. Затем избирались губернские гласные, по формуле: от 6 уездных  — одного губернского. В состав губернских земских собраний входили также  предводители дворянства и председатели управ всех уездов, а также по 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Губернские собрания созывались один раз в год, чаще всего, в декабре. На них председательствовал губернский предводитель дворянства. Срок полномочий губернских и уездных собраний, по “Положению”, равнялся трем годам.

         Для выполнения текущей  работы земские собрания избирали управы из 3 человек: председателя и двух членов. Иногда разрешалось увеличивать  количество членов уездной управы до 4, а губернских — до 6 членов. Гласные, избранные на должность председателей  губернских управ, утверждались министром  внутренних дел, а уездные — губернатором.

         Избрание гласных (выборных членов) уездных земских  собраний регулировалось имущественным  цензом. Население уезда делилось на три курии — землевладельцев, собственников недвижимого имущества  в городе и крестьян. Одновременно расширялось сословное представительство. Правда, приоритет при этом долгое время отдавался “первому сословию”  — дворянству.

         Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями. Земское  собрание также состояло из земских  гласных и членов по должности. На волостном уровне земских учреждений не было.

         Власть переложила многие социальные функции на местные  общественные органы. Земские функции делились на обязательные и необязательные. В первую группу попали: содержание арестантских помещений и квартир для членов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других государственных чиновников, содержание мировых посредников и судей. Эти повинности считались обязательными, так как они были нужны, в первую очередь, правительству. Ко второй группе были отнесены: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание больниц и богаделен, ремонт мостов и дорог, оказание продовольственной помощи голодающим, здравоохранение, народное образование (наем и отопление помещений для школ, обеспечение их учебниками и материалами, содержание учителей), помощь сельскому хозяйству (например, содержание ветеринарной службы), устройство дорог, почт и другие объективно более важные функции.

         Финансовая система  земств строилась на основе «Временных правил для земских учреждений по делам о земских повинностях» 1864 г. с изменениями 1893 г., «Положения о земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. и «Правил о составлении, учреждении и исполнении земских  смет и раскладок», а с 1899 г. –  «Устава о земских повинностях». Земствам предоставлялось право  облагать особым налогом доходы с  торгово-промышленных заведений, с  частновладельческих и надельных  крестьянских земель, с других недвижимых и движимых имуществ в городах  и уездах. Основным источником формирования земского бюджета был налог на землю. Положение 1864 г. не вводило земства в систему государственных учреждений, поэтому государство снимало с себя бюджетное бремя по финансированию различных экономических и социально-культурных мер для местного населения. Местное самоуправление вынуждено было взять на себя обеспечение тех народных потребностей, которые оказались непосильны для власти. Недостаточность местного земского бюджета компенсировалась частной инициативой. Огромную роль здесь играли частные пожертвования, местная благотворительность – именно через них во многом удалось осуществить финансирование социальных программ.

         Круг деятельности земств был строго ограничен. Они  занимались только местным хозяйством. Каждый шаг земских учреждений находился  под контролем государственных  служб. Постановления земств, получение  ими займов, проекты смет, избрание на должности — все это рассматривалось  и утверждалось министром или  губернатором.

         Через несколько  лет в сферу деятельности земств была включена статистика. Непосредственной причиной стали споры и конфликты  из-за оценки недвижимого имущества. Для этой работы пришлось создать  специальный штат земских служащих. Со временем сфера деятельности земской  статистики существенно расширилась: она стала изучать крестьянскую жизнь в целом и другие социально-экономические  аспекты.

         В канун Февральской  революции земские учреждения существовали в 43 губерниях Европейской России. Их компетенция распространялась на 110 млн. жителей. Однако обширные территории (51 губерния и область с населением 61 млн. человек) по-прежнему управлялись  только правительственными чиновниками.

         Земства были ликвидированы  к июлю 1917 г. в связи с формированием  новой системы государственного управления — Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 

         Глава 2.  Деятельность земств

         Для предотвращения социального взрыва земства проводили  в жизнь «теорию малых дел», автором которой был народник Я. В. Абрамов. Он считал, что практическая помощь народу станет основой построения нового справедливого общества. Абрамов  предполагал, что, в отличие от «больших дел», направленных на изменение существующего  строя, надо заниматься конкретной помощью  населению. Данная теория предполагала инициативность и подвижничество населения  в решении местных нужд. Именно земства стали исторически адекватным ответом на новые потребности  общества.

         По Положению о  губернских и уездных земских  учреждениях 1864 г. в компетенцию  земств входили «дела, относящиеся  к местным хозяйственным пользам  и нуждам»:

1. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства.
2. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, содержимых за счет земства.
3. Меры обеспечения народного продовольствия.
4. Заведывание земскими благотвори-тельными заведениями и прочими мерами призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.
5. Управление делами взаимного земского страхования имущества.
6. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.
7. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах и т. д.

Здравоохранение

         Будучи ближе к  народным массам и лучше понимая  их нужды, земские органы создали  программу по улучшению социального  положения населения. Прежде всего, это касалось медицинского обслуживания населения. До создания земских органов самоуправления медицинскую помощь местному населению оказывало несколько ведомств. Городские больницы в уездах и губерниях принадлежали приказам общественного призрения, которые были созданы еще в XVIII в. Крестьянское население в медицинском отношении обслуживалось ведомством государственных имуществ и уделов. В некоторых губерниях этими вопросами занималось еще и горное ведомство.

         Поскольку население  медицинской помощью в основном не пользовалось, земства начали свою деятельность в сфере здравоохранения  практически с нуля. Для них  главной задачей стало создание системы общедоступной, неотложной медицинской помощи населению. Прежде всего, заслугой местных органов  самоуправления было создание новой  формы организации медицинской  помощи – врачебных и фельдшерских участков. Именно они позволили приблизиться вплотную к реальным проблемам народа. Также полезным начинанием земств было устройство для детей яслей-приютов  на летнее время. Они станут одним  из способов борьбы с детской смертностью. Существенна была роль земств в оказании помощи инвалидам, престарелым, слабоумным и другим категориям населения, нуждающимся в социальной помощи. Значительным завоеванием земства станет зарождение санитарной службы. земствами будет создано медико-статистическое бюро для изучения распространенных среди населения заболеваний. Земство вынуждено было заняться санитарным делом в связи с тяжелыми условиями жизни сельского населения, высокой заболеваемостью и смертностью. Конечно, земство было бессильно решить все проблемы медицинского обслуживания населения, но серьезным социальным успехом местных органов самоуправления являлись бесплатное лечение в больницах, а также бесплатная раздача лекарств неимущим больным. Усилиями земских врачей в практику вошли прививки, были предотвращены многие эпидемии.

         При создании земств правительство передало им 351 лечебное заведение. А к 1890 г. их было уже 1070. Благодаря  земствам увеличилось число врачей и аптек, появились фельдшерские и медицинские курсы, началась борьба с оспой. Результатом деятельности земской медицины стало снижение уровня смертности с 37 человек на тысячу жителей в 1867 г. до 27 человек в 1917 г. Конечно, это была только начальная  стадия развития медицины.

Образование

         Одним из приоритетных направлений земской деятельности станет школьное дело. Именно земская  школа станет важнейшим элементом  культурного развития населения, особенно крестьян. В дореформенное время  в деревнях школы были в основном помещичьи, либо церковно-приходские.

         Строительство системы  начального образования на селе поставило  перед органами самоуправления задачу подготовки учительских кадров. Земства  своими силами решали проблему обеспечения  учебных заведений педагогическим персоналом, они развернули интенсивную  и разностороннюю деятельность по формированию учительского корпуса земской начальной  школы. В этих целях в Санкт-Петербурге, Новгороде, Рязани, Самаре и Казани были открыты специальные учительские семинарии, которые готовили кадры для сельских школ земского ведомства. Группа земств содержала стипендиатов, направленных на учебу в министерские учительские семинарии. Большое внимание земства уделяли повышению квалификации учительских кадров, именно по этому по сравнению с министерскими и особенно церковно приходскими школами земские школы отличались более высоким уровнем учебного и воспитательного процесса.

         Земства создали  истинно народную школу, сделали  ее доступной населению. Органы местного самоуправления проводили большую просветительскую работу: устраивались воскресные курсы, которые давали возможность получить начальное образование фабрично-заводским рабочим, ремесленникам и другим городским жителям, а также их детям; публичные народные чтения. Местные выборные органы способствовали развитию различных форм просвещения, в том числе организации книгоиздательского дела, созданию библиотек.

         Важнейшим моментом в образовательной деятельности земств станет создание системы профессиональной подготовки для крестьян. Особенно важно это было в условиях модернизации общества, когда население болезненно адаптировалось к новому капиталистическому укладу. В некоторых губерния уездные реальные училища были переориентированы на подготовку специалистов более востребованных в этом данном регионе профессий. Это способствовало предупреждению обнищания населения в условиях быстрого развития капитализма. 
 

Социально-экономическая  помощь

         Большая работа проводилась  органами земского самоуправления в  области социального обеспечения  и социальной поддержки целого ряда категорий населения. Эта работа включала в себя строительство и содержание богаделен, устройство сиротских приютов, открытие яслей для грудных детей, создание училищ для слепых, организацию школьных интернатов, учреждение «домов трудолюбия», опеку над домами призрения для душевнобольных, выделение пособий малообеспеченным семьям, развитие сети столовых для бедных, финансирование питания в земских больницах. Результатом социальной деятельности земств стало значительное расширение сети учреждений общественного призрения. К началу 90-х гг. они содержали более 300 богаделен , то есть почти в пять раз больше, чем в 60-е гг. Строительство и содержание богаделен было одной из форм социальной помощи обездоленным слоям населения. Вплоть до XVIII века государство не было в состоянии взять на себя призрение всех нуждающихся. Больные и престарелые, нуждающиеся содержались главным образом в богадельнях при монастырях и церквях, куда выделялась официальная десятина. В 1670 году был учрежден Приказ для строения богаделен. В земствах впервые были созданы приюты для малолетних преступников. В то время земство еще не выработало определенной программы по общественному призрению, поэтому направления деятельности формировались по мере возникновения проблемы.