Современное управление

Глава 3. Государство - главный субъект  управления

§3.1. Государственное управление как отрасль управления

По вопросу о сущности государства до сих пор идут споры, не утихают дискуссии, но ясно одно, что, во-первых, государство - многомерное  образование, во-вторых, оно выступает  как форма общества, которому делегировано главное право - правораспоряжения  общественными делами. Следовательно, главное отношение, которое сегодня  должно быть исследовано, - это отношение  между обществом и властью, потому что само государство, как справедливо  считает проф. Г.В. Атаманчук, есть «публичная и легитимная властная сила общества».¹⁶

Государственное управление среди всех видов управления занимает особое место, что объясняется некоторыми, только ему присущими свойствами.

Определяющее влияние  на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект  государство. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявлений почти все выделяют заложенную в нем мощную властную силу. М. Вебер писал: «Государство... есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство». Государство  структура, способная властно определять линию поведения людей и добиваться ее с помощью принуждения. В «Краткой философской энциклопедии» государство понимается как «структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая упорядочивает общественные действия в той или иной области».¹⁷

Государство потому и является государством, тем самым, отличаясь от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе государственная власть. Власть представляет собой взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин добровольно или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают поступки и действия, строят свою жизнь.

В этой связи и само государственное  управление общественными делами отличается присущими только ему свойствами. Государственное воздействие, регулирование - это, прежде всего, воздействие властное, политическое, которое имеет в основе правовую обусловленность, а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения.

Государство, будучи сложным  и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает управлению общественными  делами свойство системности, которое  приобрело принципиальное значение. Только при наличии государства в обществе возможно достижение необходимой согласованности, координации, субординации, целеустремленности, следовательно, рациональности и эффективности в управлении.

Государство реализует свое политическое воздействие, посредством законодательства, устанавливая общие, типовые правила поведения всех людей во всех сферах общественной жизни и обеспечивает их соблюдение не только силой власти, но и другими механизмами регулирования, постоянно расширяя сферу их применения.

Эффективность государственного управления зависит от многих факторов, но определяющим из них, на наш взгляд, является качество связи общества и  государства.

Нет необходимости доказывать, что обществу необходимо сильное  государство, ибо национальная и  личная безопасность граждан может  быть обеспечена только сильным и  умным, правовым демократическим государством. Поэтому укрепление государственности - это постоянная забота граждан. Но укрепление возможно только на основе его совершенствования, демократизации, расширения связей с гражданским обществом, построения правовых основ. Если этого не происходит, то государство отрывается от общества, перестает защищать его интересы и тогда бессмысленно говорить об его усилении, поскольку оно преследует интересы коррумпированной верхушки, у которой собственные интересы нередко противоположны коренным интересам граждан. О противоречиях между обществом и государством написано много, но до сих пор остается неясным вопрос о том, как сделать государство подлинным центром управления общественными делами, генератором общественных идей и ценностей. Совершенно очевидно, что в соответствии с требованиями времени должна меняться сама сущность и теория государственного управления.

Сегодня, чтобы выполнить  свой долг перед обществом - обеспечить национальную и личную безопасность своих граждан, использовать свои властные полномочия в интересах общества, упорядочить распорядительно-организационные, регулятивные, нормотворческие и силовые функции, государство обязано ответить на те вызовы времени, которые порождены тремя революциями: научно-технической, информационной, управленческой. Это задача каждого субъекта управления, но, прежде всего государства как главного субъекта управления. А суть этих требований такова: сегодня нельзя упорядочить распорядительно-организационные, нормотворческие и силовые функции без коренного качественного изменения своих усилий в области информационно-аналитической концептуальной деятельности. Без этого, как показывают исследования многих ученых, государство не может разработать и принять выверенную стратегию развития общества на основе перспективной общественной доктрины, разработать и скоординировать разные политики, предложить обществу понятный и приемлемый для него курс. Как показывает мировой опыт, в деятельности цивилизованных государств происходит существенная перегруппировка функций, выдвижение новых приоритетов в государственной работе.

Главный субъект управления делегирует многие распорядительно-организационные, регулятивные, нормотворческие, финансово-экономические функции разным субъектам управления, мотивируя реальное становление гражданского общества.¹⁸

Тем самым государство  избавляется от ставших во многом рутинными функций управления, наполняет  их новым содержанием, освобождая тем самым себя для решения наукоемких, творческих и трудозатратных работ: информационно-аналитических, стратегических. Без них решение глобальных и геополитических задач просто невозможно. Это существенным образом меняет всю систему государственного целеполагания, организующего и регулирующего воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования. Проблемная ситуация в этой области известна: командно-административная система разрушена, а новая не создана. Поэтому действия главного субъекта управления нередко носят спонтанный характер, управляемость общественными процессами резко снизилась, что наносит ущерб национальным интересам России.

Характерно, что государство  продолжает во многом по инерции  наращивать свои организационно-распорядительные функции: растет аппарат управления, издаются законы и другие нормативно-правовые документы, наращиваются силовые структуры, а эффективность государственного управления падает, в обществе увеличиваются явления дезорганизации, деструктивности, следовательно, незащищенности каждого гражданина. Причем в общественном мнении осознание этого тревожного положения есть. Оно проявляется в резком отчуждении граждан от власти, в снижении их политической активности, в нарастании протестных движений, но в самой власти адекватных оценок сложившегося политического положения нет либо они явно ведомственные.

§3.2. Целеполагание в управлении

Под социальным управлением, как нами установлено ранее, понимается целесообразное воздействие субъекта управления на объект с целью перевода его в состояние, соответствующее  цели данной системы.

На первой стадии управленческой деятельности ставится цель: определить параметры оптимального функционирования и развития объекта или модель его будущего состояния. Следовательно, те работы, которые должны выполнить  субъекты управления в этой связи, и  составляют содержание основополагающей функции управления - «целеполагание».

Целеполагание пронизывает  и определяет все стадии управленческой работы: информационную, организационную, регулирующую, координирующую, контрольную. Эта функция определяет содержание всех остальных, является их объединяющим стержнем и реализуется во всех сферах социального управления. Целеполагание лежит в основе главного принципа управления - системного подхода. Действительно, каждая социальная подсистема обладает собственной основной целью, но каждая из них носит подчиненный характер относительно основной цели - общества в целом.

Поэтому основная цель, например, территориального или муниципального образования и соответствующих  видов управления, определяется основной целью общества в целом как системы более высокого порядка. Если последняя определена как создание условий, обеспечивающих достижение высокого качества жизни гражданам, достойной жизни, свободного развития для каждого человека, то у социальных подсистем более «низкого» уровня других главных целей быть не может, могут быть только разные методы, сроки, этапы достижения главной цели общества в целом.

Следует отметить, что в  теории и практике социального управления определение главных целей, согласование целей разных уровней исследовано крайне недостаточно, что приводит к огромным издержкам в практике социального управления. Особенно большая путаница существует в классификации целей по содержанию, по времени, по уровням управления. Цель нередко путается со средствами ее достижения.

В этой связи специфика  формирования и уточнения целей, построения иерархии подцелей, доведения  их до соответствующего уровня приоритетности главной цели по отношению к целям  «низшего» уровня - одна из важнейших  задач управления, от решения которой  зависит эффективность управленческой деятельности в целом. «Если мы ставим перед собой задачу совершенствования организации, - пишет известный американский специалист по управлению Дж. О’Шонесси, - не уточнив ее целей, мы рискуем предложить лучшие способы выполнения ненужных функций или лучшие пути достижения неудовлетворительных конечных результатов».¹⁹

Что же лежит в основе подлинного целеполагания? Основой  этого, считает большинство исследователей, является познание объективных закономерностей  развития общества. Эти закономерности — источник целей, вырабатываемых людьми, и чем точнее цели отражают требования закономерностей происходящих в обществе процессов и тенденций их изменения, тем эффективнее человеческая деятельность. Кроме закономерностей, важными целеформирующими факторами являются потребности, интересы и реальные возможности общества или любого из образующих его компонентов.

Именно поэтому сам  процесс целеполагания рассматривается, прежде всего, как деятельность по выявлению  и анализу потребностей управляемого объекта в продукции, услугах, образовательном, интеллектуальном или информационном продукте с учетом реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.

В целеполагании всегда возникает  задача - свести множество возникающих  целей до минимума, из минимума выбрать  главную приоритетную, исключить  из веера целей те из них, которые  выступают как средство достижения других целей, а также те, которые  не влияют на выбор альтернатив. Полезно  при наличии конфликтных целей  одного уровня сопоставить их с целями более высокого уровня и выбрать  те из первых, которые предпочтительнее с точки зрения вторых.

Целеполагание - сложный  процесс, включающий не только образование  целей, но и их проверку, корректировку, согласование, прогнозирование. Завершающее  звено целеполагания - программирование деятельности по достижению сформулированных целей.

Сформированные цели могут  оказаться неприемлемыми. Поэтому необходимо прогнозирование их достижимости. Только после этого полученные цели, прошедшие проверку, корректировку, согласование на основе оценки сложившейся ситуации, могут быть переданы в блок программирования.

Для выполнения этой сложной  работы используются математические методы для моделирования комплексов целей. В настоящее время для согласования и корректировки целей применяются специальные методы - диалоговые системы.

Внедряемые сегодня на Западе системы социального управления, в том числе и по результатам, не только направлены на достижение социального результата, но и управленчески-организационно обеспечивают его достижение, имеют глубокую технологическую проработку, которая способствует средствами планирования, нормативных документов проявлению и развитию доверия к работнику, готовности к сотрудничеству, уважения к творческим способностям людей. Поэтому за социальным диагностированием логически следует необходимость применения методов социальных технологий, которые обеспечивают практическую реализацию социальных резервов, освоение социальных ситуаций путем принятия и осуществления конкретных социальных решений, их «подтягивания» до уровня решений «технико-технологических».

В целом следует сказать, что в качестве определяющих, главных  целей общества, его отдельных  подсистем всегда были, а сегодня  осознаются все в большей мере обеспечение высокого качества жизни  людей, изменение в лучшую сторону  их образа жизни, материального и  духовного благосостояния.

Заключение

В целом, в процессе исторической эволюции накоплен огромный и разносторонний опыт эффективного решения общественных дел, который и нашел отражение в теории управления. Однако приходится констатировать печальный факт: субъекты управления пока явно недостаточно знают общие законы и принципы управления, не умеют пользоваться ими в своей практической деятельности. Это во многом является причиной тех социальных аномалий, потрясений, которые стоят на пути достижения устойчивого развития в мире, в России в особенности.

Именно управленческий ресурс как интегрально-интеллектуальный сегодня становится определяющим.²⁰ Его неполное или искаженное использование ведет к стагнации общественного развития, является тормозом прогресса, несет дезорганизацию и неисчислимые беды национальной и личной безопасности граждан. В силу целого ряда причин этот ресурс общества пока заморожен, хотя наряду с «человеческим» он является определяющим. Раскрыть его - задача первостепенной значимости. Однако, как это ни парадоксально, пока нет учебного пособия по современным основам социального управления, выстроенного в единой логике.