Право социального обеспечения в постсоветский период

     В рассматриваемый период формируется  нормативная база государственного социального обеспечения отдельных  категорий лиц. Перечень выплачиваемых  пособий пополнился также новыми пособиями беженцам, вынужденным переселенцам, лицам, пострадавшим в связи с участием их в борьбе с терроризмом, медицинским работникам, заразившимся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей и др.

     Наряду  с социальными выплатами (пособия, пенсии), социальными услугами в социальной поддержке населения значительная роль отводилась социальным льготам и компенсациям. В 90-е гг. в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). Если первоначально правом на такие льготы пользовались в основном ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе и пенсионеров. Количество этих льгот насчитывало свыше 400, и они охватывали значительную часть населения⁸. Льготы предусматривались не только законами, но и подзаконными актами.

     Закон "О государственной  социальной помощи" (1999 г.) подразделил все социальные льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (военнослужащим и др.); льготы за особые заслуги перед государством (ветеранам войны, труда и др.) и льготы нуждающимся лицам (многодетным семьям, инвалидам и др.). Этот перечень льгот можно было бы дополнить льготами-компенсациями пострадавшим лицам от политических репрессий, подвергшимся воздействию радиации, и др.

     При этом реально социальные льготы предоставлялись  получателям далеко не в полном объеме. Кроме того, предоставление натуральных  льгот в условиях действия рыночных механизмов означало, что бюджет должен был в полном объеме и своевременно компенсировать организациям, оказывающим социальные услуги, соответствующие затраты. Но этого не происходило. В этих условиях неизбежно встал вопрос о реформировании системы льготного обеспечения, тем более что в последние годы в связи с благоприятной конъюнктурой мировых цен на нефть в доходной части государственного бюджета появились значительные денежные ресурсы. Финансовая устойчивость государственного бюджета во многом продиктовала проведение реформ в форме "монетизации льгот" и расширения "федеральных целевых программ".

     Административная  реформа по разграничению полномочий федеральных, региональных уровней  государственной власти и уровня местного самоуправления сопровождалась принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", названного впоследствии "Законом о монетизации льгот". Данным Законом все категории льготников были разделены по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финансирования социальных льгот: "федеральные", "региональные" и "местные".

     Это положение сразу же вызвало критику, т.к. оно носит дискриминационный характер, явно нарушает принцип равенства и социальной справедливости, ставит основания и объем социальных льгот в зависимость от категорий льготников и места жительства. Названным Законом также предусматривается возможность замены ряда социальных льгот денежной компенсацией их стоимости. При этом, как указано в рассматриваемом Законе, должны вводиться эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты населения. К сожалению, и здесь мы вновь констатируем "сбои" в реализации административной реформы, что подтверждается значительным числом обращений граждан в Конституционный Суд РФ⁹. Ограниченность средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, неадекватный объем субвенций из Федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных им полномочий с социальной сфере снижают уровень социальной защиты населения. Таким образом, в настоящее время явно наметилась тенденция к децентрализации законодательства о социальном обеспечении. Если в советский период сложилась система общесоюзного (централизованного) законодательства о социальном обеспечении, то современное российское социально-обеспечительное законодательство отличает многоуровневость правового регулирования. Между тем, перераспределение полномочий "центра и мест" в социальной сфере до сих пор не обеспечено адекватным правовым механизмом защиты социальных прав граждан.

     Государство вводит в практику организации социального  обеспечения новые механизмы, которые  находят выражение в государственных (федеральных) целевых программах. На основании Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"¹⁰ женщинам, родившим второго (третьего), ребенка после 1 января 2007 г., мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго (третьего) ребенка, предоставляются меры государственной поддержки в виде материнского (семейного) капитала, оформленного соответствующим государственным сертификатом, за счет средств федерального бюджета, переданных целевым назначением в бюджет ПФР. Материнский (семейный капитал) устанавливается в размере 250 тыс. рублей и может быть направлен на улучшение жилищных условий, получение образования ребенком, формирование накопительной части трудовой пенсии женщины. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 832¹¹ была утверждена федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы" и рекомендовано субъектам Федерации принять региональные целевые программы по социальной поддержке инвалидов. Другой федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 гг. устанавливаются формы государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем путем предоставления за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий, удостоверенных государственным жилищным сертификатом¹². Довольно широкий перечень программ социальной поддержки отдельных категорий граждан (инвалидов, многодетных семей, детей, оставшихся без попечения родителей, и др.) принимаются на уровне субъектов РФ и муниципальных образований за счет средств соответствующих бюджетов.

     Таким образом, в настоящее время в  основе законодательства о социальном обеспечении лежат рамочные федеральные  законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные формы и виды социального обеспечения: обязательное социальное страхование, социальное обслуживание, государственная социальная помощь, трудовые пенсии и т.д. Следующим этапом развития социально-обеспечительного законодательства являются разработка и принятие соответствующего кодекса. В науке права социального обеспечения Е.Е. Мачульской предлагалась примерная структура кодекса социального обеспечения, включающая разделы, посвященные государственному социальному страхованию и государственной социальной помощи. Обеспечение особых субъектов (военнослужащих, государственных служащих и др.) за счет ассигнований из федерального бюджета в силу их особой специфики выносится за рамки кодекса¹³.

     В нашей истории развития социально-обеспечительного законодательства подобного акта не принималось. Следовательно, о традициях и преемственности говорить не приходится. В этой связи весьма плодотворным видится предложение о рецепции международного опыта, взяв за ориентир Европейский кодекс социального обеспечения, его структуру.