Право социального обеспечения в постсоветский период

1 Право социального обеспечения советского периода

1.1 Социальное обеспечение в России в период гражданской войны и политики "военного коммунизма" (конец 1917 г. - начало 1921 г.)

1.2 Социальное обеспечение в период нэпа (конец 1921-1928 гг.)

1.3 Социальное обеспечение в период форсированного развития экономики (1929-1936 гг.)

1.4 Социальное обеспечение в период его огосударствления (1937-1989 гг.)

2 Право социального обеспечения в постсоветский период 

1 Право социального обеспечения  советского периода

     1.1. Социальное обеспечение  в России в период  гражданской войны  и политики "военного  коммунизма" (конец  1917 г. - начало 1921 г.)

     Октябрьская социалистическая революция открыла  первую страницу советской истории  права. Это было пролетарское (революционное) право, которое носило классовый характер. В Манифесте коммунистической партии К. Маркс и Ф. Энгельс определяли право как возведенную в закон волю господствующего класса. Пролетарское право периода первых лет советской власти и военного коммунизма в соответствии с марксистско-ленинским учением рассматривалось как средство осуществления диктатуры пролетариата).

     Создаваемая социалистическим государством в первые годы советской власти система социального  обеспечения (распределения и потребления) носила ярко выраженный классовый характер.

     После Октябрьской революции 1917 г. партия большевиков приступила к реализации страховой программы, принятой на VI Пражской конференции РСДРП (б), которая вошла в историю под названием Ленинской страховой программы. Первые же мероприятия Советской власти в анализируемой сфере носили довольно прогрессивный характер. 11 декабря 1917 г. принимается Положение о страховании на случай безработицы, а 22 декабря 1917 г. - Декрет "О страховании на случай болезни". Последний предусматривал пособия при болезнях, родах, по случаю смерти работника, а также следующие виды бесплатной врачебной помощи: первоначальную, амбулаторное лечение, лечение на дому, коечное лечение с полным содержанием, санаторное и курортное лечение. Сообщение СНК РСФСР от 30 октября 1917 г. распространило страхование за счет средств предпринимателей на всех наемных работников и на все виды потери трудоспособности, в том числе материнство, с возмещением, по меньшей мере, полного заработка. Декрет СНК РСФСР от 22 декабря 1917 г. "О страховании на случай болезни" предусматривал выплату пособия при родах и родовспоможении, а также коечное лечение с полным содержанием только для застрахованных лиц. Первые декреты советской власти касались прежде всего социального обеспечения победившего в революции пролетариата. Затем принимаются нормативные акты по обеспечению других категорий лиц. 7 августа 1918 г. издается Декрет СНК "О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств".

     Страховые начала появились и в системе медицинской помощи. В соответствии с Декретом СНК от 14 ноября 1917 г. "О бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений и предприятий или, в случае неимения таковых, о выдаче денежных сумм на оборудование их" предприниматели передавали лечебные учреждения в ведение больничных касс. По сути, были экспроприированы лечебные учреждения при предприятиях. Если у предприятий отсутствовали лечебные учреждения, то предприниматели обязаны были выдать больничной кассе средства на оборудование лечебных учреждений из расчета 1 больничная койка на 100 рабочих и 1 родильная койка на 200 работниц. В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. был создан Народный комиссариат здравоохранения. Указом СНК РСФСР от 21 февраля 1919 г. в его ведение были переданы санитарный надзор, лечебная помощь, а также страховые взносы на врачебную помощь. Больничными кассами были реквизированы стационары и амбулатории, принадлежавшие частным лицам, благотворительным обществам, земству.

     В ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, который возглавила А.М. Коллонтай. В его функции входили организация и оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. Вопросами охраны материнства и детства занималась специальная коллегия во главе с той же А.М. Коллонтай. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий, а при Народном банке учреждается Учетно-ссудный комитет социального обеспечения. Одновременно в марте 1918 г. Наркомат возглавил А.Н. Винокуров, а уже в апреле его переименовывают в Наркомат социального обеспечения, органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов.  

     Условия тяжелого экономического положения  государства периода гражданской  войны и идеологические установки большевиков на быстрое построение коммунизма обусловили практику натурализации социального обеспечения, а главный источник существования населения лежал уже вне заработной платы. При военном коммунизме была введена карточная система распределения предметов питания в городе и деревне на основе классового принципа. Согласно Декрету от 30 октября 1918 г. предметы питания распределялись по 4 категориям "трудового населения":

     1) рабочие физического труда, занятые  в советских предприятиях и учреждениях;

     2) лица, занятые умственным и конторским  трудом на советских предприятиях  и учреждениях;

      3) лица, занятые в частных предприятиях  и хозяйствах, не эксплуатирующие  чужого труда; 

     4) сельское население, для которого  устанавливалась твердая норма для личного потребления и хозяйственных надобностей. Излишки продуктов изымались в государственный фонд.

     Пользование трудящимися общими благами, находящимися в руках государства (жилищем, транспортом, коммунальными услугами, медицинской  помощью, услугами школы, театров и др.) было бесплатным и определялось в политико-административном порядке.

     Денежная  помощь государства в виду обесценивания  денег была сравнительно небольшой. Материальная помощь оказывалась главным образом натурой. Натуральная помощь выражалась и в предоставлении обедов, особых продовольственных карточек, инвалидам выдавались одежда, обувь, дрова и др. Наряду с государственной системой социального обеспечения в качестве временной меры устанавливались семейно-алиментные формы обеспечения нетрудоспособных по Декрету ВЦИК от 27 апреля 1918 г. "Об отмене наследования".

     В условиях гражданской войны был  осуществлен переход и от социального страхования (система которого так и не сложилось) к государственному социальному обеспечению трудящихся. Это выразилось в принятии Положения о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г., которым учреждалась система социального обеспечения всех нуждающихся лиц, не эксплуатировавших чужого труда. К основаниям предоставления социального обеспечения Положение относило: временную утрату средств существования вследствие нетрудоспособности, постоянную утрату трудоспособности, безработицу не по вине работника, к видам обеспечения - врачебную, лекарственную и другую научно-поставленную медицинскую помощь, родовспоможение, предупредительные меры против заболеваний и по облегчению их последствий. В полуразрушенной революцией и гражданской войной России это было не более чем благим, но несбыточным пожеланием. В литературе можно встретить констатацию чисто декларативного характера Положения 1918 г.

     Натурализация социального обеспечения, карточная  система распределения продуктов  питания предопределили во многом отсутствие стимулов к труду рабочих. Это  вызвало вал симуляций болезней, с которым малочисленный врачебный состав не был в состоянии справиться. Самоуправление страховых фондов было фактически свернуто, хотя их первые лица формально утверждались советами на местах. Недоимки по страховым платежам катастрофически росли, причем наиболее злостными неплательщиками были крупные национализированные, а не частные предприятия. Ситуацию усугубила ликвидация в феврале 1919 г. кассовой медицины, которая имела многие преимущества перед общегражданской и была максимально приближена к работникам. Застрахованные теперь лечились на "общих основаниях", которые были существенно хуже. В соответствии с Декретом СНК от 17 апреля 1919 г. все страховые фонды передавались во Всероссийский фонд социального обеспечения, а организации, владевшие этими фондами, подлежали ликвидации. С мая 1919 г. выдача пособий больным, беременным и роженицам была возложена непосредственно на предприятия и учреждения, которые данным лицам сохраняли заработную плату в течение 2 месяцев. Постепенно вал неплатежей при полной бесконтрольности расходования средств привел к фиаско всей системы сбора страховых взносов. Средств на выплаты тратилось не столько, сколько было собрано, а сколько требовалось. Дефицит покрывался за счет печатного денежного станка, что еще больше разгоняло инфляцию. В этой связи принципы социального страхования были замещены порядком прямого сметного финансирования социального обеспечения. Но ситуацию это не спасало. Таким образом, в духе революционных событий довольно стремительно произошла смена политического и экономического курса в сфере социального обеспечения: от провозглашенных в первых декретах Советской власти страховых принципов социального обеспечения трудящихся к государственному социальному обеспечению¹.

     К концу 1918 г. дело социального обеспечения  приходит в упадок, и к началу 1921 г. положение становится тягостным. Как отмечали современники, в рассматриваемый период обнаружилось, что законодательство о социальном обеспечении значительно опережало экономические возможности молодого Советского государства и не было достаточно увязано с народнохозяйственной жизнью. Более того, вне системы социального обеспечения вопреки закону оказался большой пласт населения: подмастерья, домашняя прислуга, приказчики, наемные работники в крестьянских хозяйствах, самостоятельные производители и др. Это же касается неработающих жен трудящихся, которые должны были страховаться за счет главы семьи, но таких случаев не было

     Это было колоссальное количество беспрерывно  длящихся нарушений. Несмотря на все  блага полного социального обеспечения, население чувствовало себя гораздо менее обеспеченным, чем когда-либо раньше, и возможность потери работоспособности была для всякого человека теперь неизмеримо страшнее, чем в прежнее время. Банкротство военно-коммунистической модели социального обеспечения было вызвано как утопичностью ее теоретических основ и дилетантизмом осуществления, так и чрезвычайными условиями войны и разрухи. Значительной части населения удалось выжить в этих условиях не потому, что осуществлялась эффективная государственная социальная помощь, а потому, что "диктатура пролетариата" недостаточно последовательно мешала ему самоообеспечиваться и проявлять человеческую солидарность и взаимопомощь.

     1.2 Социальное обеспечение  в период нэпа (конец  1921-1928 гг.)

     Переход к нэпу продиктовал возрождение социального страхования для лиц наемного труда, появление новой формы обеспечения крестьянства (комитеты взаимопомощи) и государственное обеспечение в учреждениях социального обеспечения. Переход от социального обеспечения к социальному страхованию в Тезисах ЦК РКП (б) о социальном страховании от 4 сентября 1922 г. объяснялся следующим образом: "Наличие частной промышленности и переход предприятий на хозяйственный расчет выдвинул ряд новых задач в области социального обеспечения. Если в минувший период социальное обеспечение осуществлялось исключительно за счет государства, то из современных отношений вытекает необходимость замены государственного социального обеспечения лиц, занятых наемным трудом, социальным страхованием их за счет предприятий, в которых они работают".

     Декретом  СНК от 15 ноября 1921 г. "О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом" система социального страхования распространялась на наемных работников по случаю временной и постоянной утраты трудоспособности, на случай безработицы, а также на случай смерти за счет предприятий, организаций и частных лиц, использующих наемный труд. Была установлена выплата пособий по временной нетрудоспособности застрахованным в размере фактического заработка Декретом СНК от 9 декабря 1921 г. "О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнству". Беременные женщины на период времени за 8 недель до и 8 недель после родов освобождались от трудовой повинности (ст. 3 КЗоТ РСФСР 1918 г.). Для работниц, кормящих ребенка грудью, должны были устанавливаться дополнительные перерывы через каждые три часа работы на срок не менее получаса. По сути, отпуск по беременности и родам приравнивался ко времени болезни.

     При этом размер пособий для беременных и рожениц устанавливался особым постановлением Народного комиссариата труда НКТ. В КЗоТ 1922 г. впервые появилась специальная глава XIII "Труд женщин и несовершеннолетних". В этом Кодексе были сохранены нормы об освобождении беременных женщин от трудовой повинности, как и женщин, кормящих грудью, а также имеющих детей до 8 лет, при отсутствии лиц, ухаживающих за ними (ст. 13). Социальное страхование охватывало выдачу пособия по беременности и родам, а также по уходу за больным членом семьи (ст. 176).

     28 декабря 1921 г. принимается Декрет "О социальном обеспечении при безработице". Одновременно были введены пособия на погребение застрахованных и членов их семей. Вводилось взимание взносов с государственных, кооперативных, общественных и частных предприятий, которые шли на нужды лечения застрахованных в соответствии с Декретом от 19 декабря 1921 г. "О страховании на случай болезни". При этом сохранялся принцип бесплатности медицинского обслуживания, финансирование здравоохранения осуществлялось в пределах возможностей местных бюджетов. Однако застрахованным лицам расширялась медицинская помощь за счет средств социального страхования. При этом социальное обеспечение продолжало строиться на строго классовом подходе. Его лишались бывшие помещики, фабриканты, офицеры белых армий, служащие полиции и другие лица, лишенные избирательных прав.

     После образования СССР в 1922 г. социальное обеспечение  осталось в ведении  союзных республик, а общефедерального органа управления создано  не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 г. - Наркомат труда СССР. В 1926-1927 гг. в некоторых Закавказских республиках наркоматы социального обеспечения были слиты с республиканскими комиссариатами внутренних дел и комиссариатами труда. Аналогичный процесс произошел и в ряде автономных республик РСФСР².

     В отношении пролетариата Наркомат социального  обеспечения РСФСР ставил задачу приближения социального обеспечения  к рабочим массам путем привлечения  к работе по социальному обеспечению  рабочих в комиссиях по охране труда на фабриках и заводах, создания при собесах выборных органов по социальному обеспечению. Совнарком РСФСР принимает также ряд постановлений: о социальном обеспечении при инвалидности лиц, занятых наемным трудом, о социальном обеспечении членов семейств трудящихся в случае смерти кормильца, а позднее, в 1925 г., ЦИК и Совнарком принимают Положение об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств умерших или безвестно отсутствующих застрахованных и инвалидов труда. По страховому законодательству этого периода достижение престарелого возраста само по себе еще не являлось основанием для пенсионного обеспечения. Старость принималась во внимание лишь как одна из возможных причин инвалидности. По экономическим причинам "старческие пенсии" в тот период так и не стали всеобщими. Впрочем, лица старше 50 лет, утратившие трудоспособность и имеющие восьмилетний стаж наемного труда, имели право на пенсию в порядке социального страхования.