Основные теории местного самоуправления

     Введение 

     Теории  о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении  личности и государства, местных  и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия.

       Местное самоуправление, предполагающее  относительную децентрализацию  и автономию, стало предметом  внимания различных политических  сил и движений, выгодным лозунгом  в борьбе за власть. С ним  связано проведение ряда реформ XVIII-XIX вв.

     Теория  свободной общины. Впервые эта  теория возникла в середине XIX в. во Франции и Бельгии. Ее создатели - Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др.  Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека. Разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что передаются ей государством. Общественная (хозяйственная) теория (О. Ресслер, Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Пешков) (сер. втор. пол. XIX в.). Общественные и политические интересы не совпадают, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собственными делами. Государство и самоуправление рассматривались как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общенациональные интересы, с одной стороны, и местные - с другой. Отстаивала права местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства. Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу. 
 

     1. Основные теории  местного самоуправления

     Существует  пять основных теорий местного самоуправления:

• теория свободной общины;
• хозяйственная и общественная теория;
• государственная теория;
• юридическая и политическая теории;
• теория дуализма.

     Теория  свободной общины заключается в представлении общины как предшественницы государства. Община - это независимая, самостоятельная единица в решении всех задач. Государство представляет собой результат объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Сама община независима от государства.

     Хозяйственная и общественная теории представляют самоуправление как заведование (управление) делами местного хозяйства. Теории постановляют полную самостоятельность коммуны и отсутствие государственного надзора. В данной модели государство противопоставляется обществу.

     Государственная теория заявляет, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления. Их компетенция целиком и полностью создается и регулируется государством. Всякое управление публичного характера - дело государственное, а самоуправление - возложение обязанностей и полномочий на местные выборные органы для осуществления задач государственное управления. Местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам.

     Именно  на этой теории основывались теоретики местного самоуправления в СССР.

     Политические  теории (Р. Гнейст) заявляет, что сущность местного самоуправления в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. «Самоуправление есть прежде всего самодеятельность граждан».

     Юридическая теория рассматривает «самоуправляющиеся единицы» как юридических лиц.

     Важно отметить, что все теории не противоречат друг другу и не являются альтернативными. Их можно считать эволюцией самоуправления.

     Важное  место в теории и практике местного самоуправления занимает принцип субсидиарности. Субсидиарность - (от лат. subsidiaire - «поддерживающий») - это принцип организации и деятельности государства и других институтов, согласно которому вышестоящие органы могут брать на себя решение только тех задач, которые не в состоянии выполнить нижестоящие органы

     В науке муниципального права сформировался  целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается  его сущность. Наиболее верной представляется классификация Л. Велихова, который  выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную. 

1. Теория  свободной общины

 Теория свободной  общины опиралась на идеи естественного  права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

     Согласно  положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связана с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

     Однако  на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

2. Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

 Следующей теорией  местного самоуправления стала общественная (хозяйственная) теория самоуправления.

     Общественная  теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной  власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

     Теория   общественного   самоуправления   получила  широкое     развитие в   российской   дореволюционной  юридической   науке.   Н.М. Коркунов так определил   содержание  этой теории:   Общественная   теория видит сущность самоуправления   в    предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные   интересы и в сохранении за правительственными органами заведования   одними   только государственными делами. Общественная теория исходит,   следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных   интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами".

     Согласно  теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела. 

3. Государственная теория самоуправления

 Третьей теорией  местного самоуправления стала государственная  теория самоуправления, которая сменила  общественную (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

     Сущность  данной теории состоит в том, что  органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

     В России положения государственной  теории были значительно развиты  дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

     Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что  учреждения самоуправления обязательно  должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное  самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация  самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов  деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления. 

4. Юридическая и политическая теории

     Создатели государственной теории местного самоуправления Л. Штейн и Р. Гнейст стояли на противоположных позициях по поводу определяющих признаков местного самоуправления. Последнее стало причиной развития двух течений в рамках одной теории: юридического - Л. Штейна и политического - Р. Гнейста.

     В кругу ученых и государственных  деятелей широкое распространение  получила юридическая теория Л. Штейна. Согласно этой теории органы местного самоуправления, хотя и входят в систему органов государственной власти и тем самым подчинены им, являются особыми юридическими лицами, обладающими правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения.

     Смысл политической теории Гнейста заключался в том, что основу самоуправления составляет совокупность юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам людей, выбранных местным населением. В данной теории акцент делался на выборность в местном самоуправлении, которая в основном и обеспечивала самостоятельность этих органов. 

     1.5 Теория дуализма

     Теория  дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной теории, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Таким образом, обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2.  Значение основных теорий местного самоуправления на современном этапе

     Три основные теории местного самоуправления сохранили свое значение и в наши дни. Для развития местного самоуправления в 1990х годах XX века характерна смена концепций, послужившая основой политических преобразований. Начало было положено экспериментами по внедрению самофинансирования и хозрасчета в области территориального управления (1990-1991 гг.). Однако на смену хозяйственной теории быстро пришла концепция дуализма, а фактически – государственная теория управления. Местные советы стали элементами государственной системы (1991-1993 гг.). Новая российская Конституция 1993 г. была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела значение местного самоуправления за рамки узко-прагматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Институт местного самоуправления играет в ней не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы. Свидетельство тому – конституционные гарантии местному самоуправлению и, прежде всего, гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Это основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор.