Cтандартизация системы социальной работы

     Стандартизация  системы социального  обслуживания населения: прошлое, настоящее  и будущее 

     В настоящее время формирование и  становление социальной работы и  системы социальной защиты населения  государства в целом сформировалось, стандартизация системы социального обслуживания населения введена в работу. Естественно процесс введения стандартов  был сложным и тернистым.

     За  короткий промежуток времени существования  социальной работы было столько недочетов, пропусков, проб и ошибок, что все действия, предпринимаемые государством в области социальной защиты населения (совершенствование системы государственных социальных гарантий, развитие новых социальных технологий, формирование сети специальных учреждений социального обслуживания и другие мероприятия), осуществлялись с многочисленными ошибками, с нерациональным и неэффективным использованием различных финансовых, материальных, людских и других ресурсов. Опираясь на опыт зарубежных стран, наше государство, в настоящее время, предпринимает попытку усовершенствования системы социальной защиты населения, а в частности, важнейшую ее часть – социальное обслуживание. Разработанные новые национальные стандарты по социальному обслуживанию, охватывая все лучшее, что было в таких национальных стандартах (ГОСТ Р – аббревиатура стандарта государственного назначения, но остались они национальными) как ГОСТ Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг», ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг (общие положения)», ставят социальное обслуживание на новую, ранее недосягаемую планку, по сравнению с зарубежными странами. Конечно, до идеального социального обслуживания нашей стране далеко, но с каждым годом попытки его постоянного улучшения происходят с еще большей интенсивностью, чем раньше. Правительство РФ уже уделяет в большей (но все равно недостаточной) мере здравоохранению и образованию, только-только посматривает в сторону социальной системы.

     В словаре-справочнике Холостовой под стандартами социального обслуживания населения понимаются основные правовые документы, принятые соответствующими органами государственной власти РФ и субъектов РФ, которые содержат социальные нормы и нормативы, критерии и показатели, единицы измерения, классификацию социальных услуг и терминологию (понятия); регламентируют развитие социальных служб и применение современных технологий социальной работы; гарантируют определенный уровень качества предоставляемых населению социальных услуг и обеспечивают социальную безопасность в контексте современных социально-экономических реформ [3, Е.И. Холостова]. Это система реальных эталонов, своеобразных образцов в виде государственных документов, устанавливающих основные требования к объему и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания, обеспечению безопасности жизни и здоровья клиентов учреждений социального обслуживания.

     Система государственных минимальных стандартов — это комплекс взаимосвязанных государственных социальных стандартов.

     К объектам государственных стандартов социального обслуживания населения относится уровень предоставления социальных услуг, обеспечивающий удовлетворение важнейших социальных потребностей и нужд человека: социально-бытовых, социально-психологических, социально-педагогических, социально-правовых, социально-медицинских и других на основе установления соответствующих норм и нормативов, критериев и показателей эффективности применения технологий социального обслуживания.

     Стандартизация  социального обслуживания населения направлена на решение следующих задач:

     — удовлетворение основных важнейших потребностей в социальных услугах и гарантирование качества предоставляемых услуг;

     —  обеспечение социальной стабильности и безопасности населения в условиях реформирования страны;

     —  сохранение единого социального пространства РФ на основе единых нормативных правовых актов, регулирующих объем и качество социального обслуживания;

     — становление и развитие в регионах РФ системы учреждений социального обслуживания населения;

     — повышение обоснованности формирования бюджетов на федеральном уровне и  на уровне субъектов РФ.

     Важнейшая задача стандартизации социального обслуживания — отбор лучшего из отечественного и зарубежного опыта и внедрение в систему социального обслуживания России.

     Ключевые  законы в области стандартизации в России были приняты в начале 1990-х годов, в том числе такие, как Федеральный закон «О защите прав потребителей» от 1992 года, Федеральный  закон «О стандартизации» от 1993 года, Федеральный закон «Об обеспечении единства измерений», Федеральный закон «О сертификации продукции и услуг». В начале 1990-х годов многими специалистам в самых различных отраслях производства выражается потребность в стандартизации сферы услуг, что было вызвано, во-первых, возрастающей ролью услуг в жизни человека, появлением широкого спектра услуг, когда кроме традиционных - бытовых, связи, транспортных, банковских, туристических, медицинских - появляется широкий спектр новых - страховые, финансовые, налоговые, услуги кредитования, социальные [4, А.В. Раков и др.]. Во-вторых, возросла необходимость контроля качества потенциально опасных услуг, способных нанести вред физическим, психическим, духовным и социальным силам человека, а также вред окружающей среде. Услуги в области социального обслуживания не являются исключением и также могут быть опасны для потребителя, как это происходит, например, в случае неквалифицированной консультации психолога, юриста, специалиста по социальной работе, врача-реабилитолога, плохо организованного индивидуального или группового занятия, неудовлетворительной организации выездного оздоровительного сезона для детей с ограниченными возможностями.

     До 2003 года стандартизацию разных видов  деятельности, в том числе и  услуг, рассматривали, согласно Федеральному закону «О стандартизации» от 1993 года (в настоящее время этот закон утратил силу), в качестве установления норм, правил и характеристик в целях обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества потребителя; технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологий; единства измерений; экономии всех видов ресурсов; безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций; обороноспособности и мобилизационной готовности страны.

     Основной  целью стандартизации в законе обозначено качество. С одной стороны, качество - это обязательная характеристика, присущая любому объекту рынка товаров, работ и услуг, в том числе и социальным услугам. С другой стороны, качество услуги определяется потребителем чаще как плохое или хорошее, без оценки всей совокупности свойств, определяющих качество услуги. От уровня качества услуги зависит безопасность жизнедеятельности потребителя. Стандартизация ограничивается определенными аспектами, свойствами объекта. Так, применительно к процессу социального обслуживания - виды услуг, документация, качество услуг, объемы услуг по типам учреждений и специфики проблем у разного рода групп клиентов, оснащенность учреждений, требования к персоналу, порядок и условия предоставления социальных услуг могут быть стандартизированы отдельно [5, Г.В. Говорухина].

     В 2003 году в связи с вступлением  в силу Федерального закона «О техническом регулировании» от 2002 года утратили свою силу Федеральный закон «О стандартизации» от 1993 года и Федеральный закон «О сертификации продукции и услуг» от 1993 года. Согласно принятому закону, принципиально изменилась сущность деятельности по стандартизации и действие стандартов на территории Российской Федерации. Именно с этого периода началась решительная реформа системы отечественных стандартов, норм, правил и нормативов. На смену многочисленным государственным стандартам, часто устаревшим и противоречащим друг другу, а также действующему законодательству, в 2010 году была принята двухуровневая система технических регламентов, обязательных для исполнения и национальных стандартов - добровольных для исполнения [6, Е.Запольская].

     Национальные  стандарты социального обслуживания по своему юридическому статусу имеют добровольный, а не обязательный характер. Несмотря на добровольность применения стандартов, стандартизация - функция государства, так как деятельность в этой области возложена на национальный орган Российской Федерации - Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.

     Стандарты организаций необходимы для совершенствования  процесса обслуживания, обеспечения  качества оказания услуг. Организации  самостоятельно устанавливают порядок разработки, утверждения, контроля, реализации и отмены стандартов. В соответствии с международной практикой стандартизации социального обслуживания в ряде стран в процессе разработки требований учитывается мнение всех участников этого процесса - потребителей, изготовителей и исполнителей услуг.

     С 1997 года в России начинается разработка стандартов социального обслуживания. Учитывая опыт зарубежных стран, в России в число рабочей группы по разработке стандартов социального обслуживания (технический комитет 406) вошли представители Государственного комитета по стандартизации, метрологии и сертификации (в настоящее время – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии), Министерство труда и социального развития (в настоящее время реорганизовано), Министерство здравоохранения (в настоящее время - Министерство здравоохранения и социального развития), Министерство культуры, общественных объединений инвалидов, ассоциации работников социальных служб [7, Г. Романов, В. Нефедов]. Тем самым была предпринята попытка учесть интересы всех участников процесса социального обслуживания.

     В качестве проекта были разработаны  три группы стандартов, среди них: в первой группе стандартов - проекты  стандартов, определяющих основные категории в сфере социального обслуживания населения, медико-социальной экспертизы и реабилитации, качества и его контроля, документации учреждений; во второй группе - нормативы объемов всех видов социальных услуг разного рода учреждений социального обслуживания, предназначенные в первую очередь для разработки программ, создания учреждений, составления документации; в третьей группе проектов стандартов - комплекс социальных услуг, а также требования к качеству социальных услуг, предоставляемых разного рода категориям клиентов. Однако в рамках проектов стандартов была рассмотрена лишь часть категорий клиентов, нуждающихся в обслуживании: женщины, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, инвалиды, граждане пожилого возраста, дети в условиях учреждений отдыха и оздоровления, семья. Однако не выделены такие категории клиентов, как мужчины, находящиеся в трудной жизненной ситуации, молодежь.

     Необходимость разработки стандартов первой группы, как показывает анализ нормативно-правовых документов, назрела давно, различные толкования ключевых терминов и определений в нормативно-правовых документах или их полное отсутствие делают затруднительным разработку документации учреждений, взаимодействий «изготовитель (тот, кто разрабатывает услугу) - исполнитель», «исполнитель - потребитель». На основе второй группы стандартов появится возможность осуществлять количественную оценку объемов услуг, контролировать деятельность учреждений социального обслуживания, их оснащенность. Стандарты третьей группы позволят осуществлять контроль качества предоставляемых услуг.

     В ходе разработки и принятия стандартов социального обслуживания их проекты  были оценены в субъектах Российской Федерации, внесены поправки, затрагивающие региональную специфику [7, Г. Романов, В. Нефедов]. Так, в январе 2004 года вступили в силу два национальных стандарта в области социального обслуживания: ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг»; ГОСТ Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг (общие положения)». Несмотря на то, что аббревиатура ГОСТ Р (Государственный стандарт России) осталась, эти стандарты имеют статус национальных и добровольны для применения.

     Данные  стандарты разработаны на основе федеральных законов «О защите прав потребителей» от 1996 года, «Об основах социального обслуживания населения в РФ» от 1995 года, «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 1995 года, «О социальной защите инвалидов в РФ» от 1995 года, «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» от 1998 года, «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 1999 года, а также ряда постановлений Правительства РФ [8, ГОСТ Р 52142-2003].

     Деятельность  по стандартизации социального обслуживания можно представить в виде схемы на рисунке №1 [2, Л.Гуслистая, Ю., Калинина].

     Рисунок №1 – стандартизация системы социального  обслуживания в России.

     Как можно видеть, существующие связи  нормативно-правовых документов и стандартов обеспечивают действие механизма стандартизации социального обслуживания. В 2005 году были разработаны следующие стандарты социального обслуживания: ГОСТ Р 52495-2005 «Социальное обслуживание населения. Термины и определения»; ГОСТ Р 52498-2005 «Социальное обслуживание населения. Классификация учреждений социального обслуживания»; ГОСТ Р 52497-2005 «Социальное обслуживание населения. Система качества учреждений социального обслуживания»; ГОСТ Р 52496-2005 «Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг. Основные положения», которые вступили в силу с  1 января 2007 года.

     Необходимо  подчеркнуть, что пакет национальных стандартов социального обслуживания не может содержать в себе все необходимые требования, с учетом специфики каждого региона. Поэтому наряду с едиными национальными стандартами должны разрабатываться и приниматься требования к социальному обслуживанию на региональном уровне и уровне организаций. Необходимо отметить, что характер использования национальных стандартов в РФ с 2003 года является добровольным, и это в свою очередь вызывает затруднение в осуществлении контроля качества обслуживания, обеспечения необходимого уровня качества социальных услуг и повышения эффективности деятельности специалистов в системе социального обслуживания населения.