Безработный как субъект социальной защиты на рынке труда

Под трудоспособностью  понимается способность личности к  труду, т.е. к осознанной, целенаправленной деятельности. Как психофизиологическая особенность человеческого организма трудоспособность возникает значительно раньше достижения возраста, с которым законодательство связывает возможность ее реализации в правовых формах. Это обусловлено тем, что для государства имеет значение не только сама по себе способность к труду, но наряду с ней способность личности участвовать в общественной организации труда, вступать в правоотношения, для чего лицо должно достигнуть определенного уровня психической зрелости. В соответствии со ст. 63 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ) заключение договора допускается с лицами, достигшими 16 лет. В случаях получения основного общего образования или оставления в соответствии с федеральным законом общеобразовательного учреждения трудовой договор могут заключать лица, достигшие 15 лет. При определенных условиях заключение трудового договора допускается с 14 лет, а в исключительных случаях и ранее этого возраста.

В литературе неоднократно обращалось внимание на несоответствие между Законом о занятости и ТК РФ (ранее – Кодексом законов о труде Российской Федерации) и предлагалось установить общий возрастной критерий для заключения трудового договора и признания безработным – 15 лет¹³. Однако существует и совершенно противоположная позиция. Так, М.В. Филиппова возможность признания гражданина безработным с момента достижением им возраста 16 лет связывает с тем, что приоритетной формой занятости для несовершеннолетних служит подготовка к будущей профессиональной деятельности, поскольку "обучение обеспечивает конкурентоспособность этих лиц на рынке труда в будущем, а значит улучшает перспективы их трудоустройства и уменьшает шансы на безработность"¹⁴. Необходимость стимулирования приобретения и совершенствования профессиональных навыков не вызывает сомнения в отношении всех категорий безработных. В связи с этим, думается, что приведенные суждения не могут служить достаточным объяснением несоответствия между Законом о занятости и ТК РФ. Во-первых, профессиональное обучение в равной степени сохраняет свою значимость как в 15 – 16 лет, так и в более позднем возрасте. Во-вторых, в условиях коммерциализации образования, проживания в отдаленных населенных пунктах, в которых отсутствуют учреждения профессионального образования, признание гражданина безработным является порой его единственной возможностью приобрести профессию (специальность) в рамках профессионального обучения по направлению органа службы занятости. Следует отметить, что Законом о занятости в качестве приоритетного для лиц, не имеющих профессии (специальности), предусмотрено предложение со стороны органов службы занятости вариантов профессионального обучения.

Таким образом, несовершеннолетние в возрасте от 15 до 16 лет не должны исключаться из числа лиц, которые могут быть признаны безработными. Они в равной степени с иными категориями граждан подвержены социальному риску.

Предельный возраст, по достижении которого гражданин не может  быть признан безработным, Законом  о занятости не установлен. В литературе в качестве верхней границы трудоспособного возраста обычно рассматривается общеустановленный возраст выхода на пенсию по старости – 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин¹⁵. При этом отмечается, что указанный возраст не всегда совпадает с физиологическим трудоспособным возрастом. "Но коль скоро естественные необратимые изменения организма ведут к снижению трудоспособности неуклонно, но очень постепенно, в интересах как личности, так и общества должна быть определена оптимальная степень ее утраты, такая черта, за которой остаточную трудоспособность следует приравнять к нетрудоспособности"¹⁶. Как правило, с данным возрастом пенсионное законодательство связывает признание нетрудоспособным члена семьи умершего кормильца.

В связи с изложенным возникает вопрос – правомерен ли отказ в признании безработным не только гражданина, которому назначена соответствующая пенсия, но также достигшего общеустановленного возраста выхода на пенсию по старости в связи с тем, что он является нетрудоспособным? Очевидно, нет. Во-первых, нормы законодательства, определяющие основание и условия пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца, в данном случае неприменимы, поскольку регулируемые ими отношения значительно отличаются по своим целям и содержанию от отношений в сфере социальной защиты безработных. Во-вторых, на момент достижения общеустановленного пенсионного возраста гражданин может не выработать необходимой продолжительности страхового стажа и, следовательно, не иметь права на трудовую пенсию по старости. В-третьих, действующее пенсионное законодательство стимулирует более поздний выход на трудовую пенсию по старости путем уменьшения ожидаемого периода выплаты пенсии на год за каждый полный год, истекший со дня достижения общеустановленного пенсионного возраста. В этом случае размер страховой части трудовой пенсии по старости увеличивается. Законодательство о социальной защите безработных должно способствовать реализации данной возможности. Следует отметить, что в некоторых государствах, лица, достигшие пенсионного возраста и продолжающие трудовую деятельность, составляют отдельную группу, в отношении которой применяются специальные меры защиты от безработицы. Например, в Японии им выплачиваются специальные пособия для работников, испытывающих трудности в получении постоянного рабочего места¹⁷.

Что касается лиц, которым  назначена пенсия по старости или  за выслугу лет, то необходимо отметить следующее. Указанные виды пенсий являются способами компенсации социальных рисков, отличных по своему содержанию от социальных рисков, обусловленных функционированием рынка труда. Поэтому их выплата, во-первых, не исключает возможность нахождения гражданина в социально-рисковой ситуации, связанной с безработицей, а, во вторых, не может служить адекватной заменой специальных способов компенсации указанных рисков, в числе которых обязательно присутствуют не только материальные предоставления, но и социальные услуги, направленные на обеспечение эффективной занятости. Кроме того, необходимо учитывать, что пенсионное законодательство допускает получение гражданином трудовой пенсии и одновременное осуществление им трудовой деятельности (за исключением пенсии по случаю потери кормильца, назначаемой отдельным категориям членов семьи умершего, и социальной пенсии, назначаемой престарелым гражданам). Поскольку выплата пенсий гражданам исключает необходимость стабилизации их потребления, являющейся одной из функций пособий по безработице, следует согласиться с мнением, что данное обстоятельство может учитываться при определении права на это пособие и не должно служить препятствием для применения иных организационно-правовых форм социальной защиты безработных¹⁸. Предлагают таким лицам пособие не выплачивать, либо выплачивать в пониженном размере¹⁹. На наш взгляд, в этом случае правильней следовать общему подходу законодателя в решении вопроса об одновременном назначении различных видов материального обеспечения – предоставление лицу права выбора одного из них. При этом назначение пенсии, предусмотренной ст. 32 Закона о занятости, поскольку с ее получением законодательство связывает утрату гражданином статуса безработного, должно исключать возможность последующего признания гражданина безработным.

Признанию безработным  препятствует назначение пенсий по старости и за выслугу лет. Назначение пенсий по инвалидности или по случаю потери кормильца не влечет за собой аналогичных правовых последствий. Вероятно, законодатель исходил из следующих соображений. Одним из условий назначения пенсии по старости является наличие страхового (трудового) стажа, а единственным условием назначения пенсии за выслугу лет – выслуга лет. Не затрагивая вопрос о различиях между страховым стажем, трудовым стажем и выслугой лет, подчеркнем, что они представляют собой суммарную продолжительность периодов, в течение которых, как правило, осуществлялась трудовая деятельность. В то же время для пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца стаж либо не является юридически значимым либо является, но только с точки зрения его наличия, а не продолжительности. Соответственно, объяснить исключение лиц, которым назначены пенсии по старости и за выслугу лет, из числа граждан, на которых распространяется защита от безработицы, можно предположением об утрате ими интереса к трудовой деятельности, т.е. отсутствии у них готовности к труду, поскольку необходимую продолжительность стажа они уже выработали.

Такое объяснение при  всей его спорности было бы допустимым в рамках пенсионной системы, существовавшей до 1 января 2002 года, в основе которой  лежали распределительные механизмы. Новое пенсионное законодательство кардинально изменило данную систему путем введения в нее накопительного элемента в виде накопительной части трудовых пенсий по старости и по инвалидности. Распределительная система сохранилась в форме базовых и страховых частей трудовых пенсий, которые выплачиваются за счет части единого социального налога, зачисляемой в федеральный бюджет, и текущих страховых взносов соответственно. При этом размер страховой части в значительной степени зависит от заработка застрахованного лица. Таким образом, действующее пенсионное законодательство стимулирует продолжение трудовой деятельности и после выхода на пенсию. Кроме того, правила исчисления страховых частей трудовых пенсий по старости и по инвалидности таковы, что при определенных условиях лицу, получающему пенсию по инвалидности, по достижении пенсионного возраста выгодней сохранить указанную пенсию, чем перейти на пенсию по старости. Соответственно оснований для отказа в признании его безработным не возникнет. Тем самым порождается неравенство между лицами из числа получателей пенсий, обращающихся в органы службы занятости. Также необходимо учитывать, что уровень пенсионного обеспечения продолжает оставаться низким, вследствие чего многие пенсионеры вынуждены работать и после выхода на пенсию.

Следует отметить также, что последовательность законодательного закрепления возможности признания  безработным лица, которому назначена  пенсия по старости или за выслугу  лет, требует учета при определении  права на пособие по безработице не только назначения указанных пенсий, но и пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца.

Отказ в признании  безработными осужденных к исправительным работам или к наказанию в  виде лишения свободы обусловлен тем, что отбывание данных видов наказания сопряжено с ограничениями права на труд.

В соответствие с ч. 1 ст. 103 Уголовно-исполнительного кодекса  РФ²⁰ каждый осужденный к лишению свободы, за некоторыми исключениями, обязан трудиться. Организация труда осужденных осуществляется администрацией исправительного учреждения. Возникновение безработицы в данном случае невозможно.

Что касается лиц, которые  осуждены к исправительным работам, то уголовное и уголовно-исполнительное законодательство предусматривают  специальный механизм их трудоустройства, исключающий для них невозможность получения подходящей работы. В соответствии с ч. 1 ст. 50 Уголовного кодекса РФ²¹ исправительные работы назначаются осужденному, не имеющему основного места работы, и отбываются в местах, определяемых органом местного самоуправления по согласованию с органом, исполняющим наказания в виде исправительных работ, но в районе места жительства осужденного. При этом осужденный не вправе отказаться от предложенной ему работы (ч. 4 ст. 40 Уголовно-исполнительного кодекса РФ).

Подводя итоги, можно  сформулировать следующие выводы.

Безработный как субъект  социальной защиты на рынке труда  характеризуется следующими признаками:

1) трудоспособность (в  том числе ограниченная для  инвалидов, имеющих рекомендации  к труду);

2) материальная необеспеченность в виде утраты заработка или отсутствия потенциального дохода;

3) отсутствие возможности  получения подходящей работы  как причина материальной необеспеченности;

4) поиск подходящей  работы и готовность к ней  приступить;

5) регистрация в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы.

Перечисленные признаки соответствуют характеристикам  социальных рисков, связанных с функционированием  рынка труда, реализация которых  влечет за собой признание гражданина безработным.

Гражданин должен признаваться безработным в момент обращения в органы службы занятости в целях поиска подходящей работы. С этого момента он приобретает право на оказание реализуемых в рамках трудоустройства, общественных работ, профессионального обучения социальных услуг, направленных на обеспечение обретения им эффективной занятости и по возможности предотвращение наступления социально-неблагоприятных последствий.

Возникновение права  на пособие по безработице необходимо связывать с таким юридическим  фактом, как отсутствие в течение 10 дней предложения подходящей работы со стороны органов службы занятости. Он одновременно является предпосылкой возникновения иных правоотношений по материальной поддержке безработных. Десятидневный период следует рассматривать как период ожидания, по окончании которого возникает необходимость компенсации социально неблагоприятных последствий, наступление которых предотвратить не удалось.

Отказ от двух вариантов  подходящей работы в течение указанного срока и близкие к нему по содержанию обстоятельства следует отнести к правопрекращающим юридическим фактам. Представление заведомо ложных документов и сведений об отсутствии работы и заработка должно служить основанием для признания недействительным решения о регистрации гражданина в качестве безработного.

Основаниями отказа в  признании гражданина безработным, исключающими нахождение гражданина в  социально рисковой ситуации, должны являться его занятость, недостижение возраста, с которым законодательство, по общему правилу, связывает возможность  реализации трудоспособности, назначение пенсии, предусмотренной ст. 32 Закона о занятости, и осуждение к наказанию, отбывание которого сопряжено с ограничением права на труд.