Безработный как субъект социальной защиты на рынке труда

БЕЗРАБОТНЫЙ КАК  СУБЪЕКТ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ

НА РЫНКЕ ТРУДА

Д.А. Сторожук

In clause various aspects of a legal status unemployed as subject relations on social protection are analyzed.

Рыночная экономика представляет собой рисковою среду. Поскольку  она является системой рынков, т.е. единой совокупностью множества рынков функционального назначения¹, правомерно говорить о том, что каждый элемент данной системы связан с существованием определенных рисков. Например, рынку капитала присущи предпринимательские риски, риск потери сбережений и т.п. В особую разновидность рисков выделяют риски социальные, связанные с возможностью наступления для индивида неблагоприятных социальных последствий. Одним из сегментов рынка является рынок труда. В его рамках возникают социальные риски, характеризующиеся угрозой материальной необеспеченности гражданина в виде утраты им заработка или отсутствия у него потенциального дохода (основные последствия), а также угрозой неблагоприятных психологических последствий (факультативные последствия) в связи с невозможностью получения им подходящей работы при условиях ее поиска и готовности к ней приступить.

Так как социальные риски оказывают  негативное воздействие на условия  жизнедеятельности индивида, обществом  создается система защиты от них. Эта система складывается из подсистем, обеспечивающих защиту граждан от специфических социальных рисков. К их числу относится социальная защита граждан от социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда, субъектами которой выступают занятые граждане и безработные. Эффективность данной защиты во многом зависит от правильной характеристики субъекта, которому адресованы соответствующие защитные мероприятия, и адекватного отражения их в действующем законодательстве, закрепляющем права граждан на получение мер социальной защиты, реализуемых в особых организационно-правовых формах. При этом удельный вес защитных мер, предоставляемых безработным, больше по сравнению с занятыми гражданами, что представляется обоснованным, учитывая высокую степень их социальной уязвимости. В этой связи представляется актуальной проблема определения понятия безработного и выявления его существенных признаков с позиции рассмотрения его в качестве особого субъекта социальной защиты на рынке труда.

Легальное определение понятия «безработный» содержится в п. 1 ст. 3 Закона о занятости². В соответствии с указанной нормой безработным признается трудоспособный гражданин, который не имеет работы и заработка или иного трудового дохода, зарегистрирован в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищет работу и готов приступить к ней. Таким образом, к юридически значимым признакам безработного относятся следующие четыре обстоятельства: трудоспособность, отсутствие работы и дохода, регистрация в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, поиск работы и готовность к ней приступить. Указанное определение в целом отражает особенности социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда, хотя в нем следовало бы более четко обозначить причину отсутствия дохода – невозможность получения подходящей работы. При этом в литературе предлагают выделять еще одно обстоятельство – отсутствие предложения о подходящей работе со стороны органа службы занятости в течение десяти дней со дня регистрации гражданина в этих целях³. Такой подход основан исключительно на анализе действующего законодательства и с этой позиции является обоснованным. Однако с теоретической точки зрения он представляется неверным. Гражданина следует считать безработным, т.е. находящимся в социально-рисковой ситуации, с момента регистрации в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы. Он нуждается в поддержке со стороны государства и в связи с этим приобретает право на получение комплекса социальных услуг, реализуемых в рамках такой организационно-правовой формы социальной защиты безработных как трудоустройство. Лица, не имеющие профессии (специальности), могут претендовать на услуги, связанные с профессиональным обучением по направлению органов службы занятости. Также возможно участие в общественных работах. Кроме того, если проанализировать процедурные правоотношения, возникающие при регистрации гражданина в целях поиска подходящей работы и при регистрации его в качестве безработного, то можно сделать вывод, что они практически идентичны.

Учитывая сказанное, отсутствие предложения  подходящей работы в течение 10 дней должно являться завершающим юридическим  фактом в сложном юридическом  составе, порождающем правоотношения по обеспечению пособием по безработице, а также служить необходимой предпосылкой для возникновения при наличии соответствующих фактов иных правоотношений по материальной поддержке безработных. Правоотношения, связанные с оказанием услуг безработным, возникают уже с момента регистрации гражданина в целях поиска подходящей работы. В результате в первую очередь применяются меры, направленные на предотвращение материальной необеспеченности безработного. Десятидневный период можно рассматривать в качестве периода ожидания, за рамками которого вступают в действие механизмы, компенсирующие материальную необеспеченность, предотвратить которую не удалось. Обоснованием приведенной позиции может служить также то обстоятельство, что безработным гражданин признается не со дня вынесения решения о его регистрации в качестве безработного, а со дня его обращения в органы службы занятости для регистрации в целях поиска подходящей работы.

Период ожидания в Законе о занятости  определен продолжительностью до 10 дней. В некоторых зарубежных странах (США, Япония, Великобритания) он составляет неделю⁴. Данный период является единым для всех категорий безработных и на всей территории Российской Федерации. Однако следует признать необходимость его дифференциации в зависимости от критериев объективного и субъективного характера. Объективные критерии связаны с особенностями региональных рынков труда. В первую очередь таким критерием является их напряженность⁵, которая значительно различается по субъектам Российской Федерации. Так, в конце 2002 года в Центральном федеральном округе этот показатель варьировался от 0,4 в городе Москве до 6,2 в Тамбовской области⁶. Субъективные критерии связаны с особенностями личности безработного. Например, в случае признания безработным гражданина, уволенного в связи с ликвидацией организации или сокращением численности или штата работников организации с сохранением среднего заработка, названый период должен продлеваться до окончания срока его выплаты. Применительно к данной ситуации ст. 31 Закона о занятости предусматривает начисление таким гражданам пособия по безработице с первого дня по истечении указанного периода. При этом оно назначается с момента признания гражданина безработным. Обоснованность подобного решения не вызывает сомнений. Однако более правильным было бы с окончанием соответствующего периода связывать не начисление пособия, а его назначение. Подход законодателя означает, что у безработного возникает право на пособие, но момент его реализации откладывается. Представляется, что обладание субъективным правом неотделимо от возможности его реализации. Если она отсутствует, то субъективное право не является таковым, а выступает в качестве абстрактной возможности, охватываемой правоспособностью индивида.

Необходимо отметить, что в соответствии с Законом о занятости в  случае отказа гражданина от двух вариантов  подходящей работы он не может быть признан безработным, что представляется не вполне обоснованным. Данный юридический факт следует рассматривать в качестве правопрекращающего, т.е. его наступление должно влечь прекращение правоотношений по оказанию безработному социальных услуг. Правоотношения по материальной поддержке в этом случае не возникают, что можно обосновать наступлением или усилением социально неблагоприятных последствий в результате поведения безработного. Аналогичное значение следует придавать неявке безработного без уважительных причин в органы службы занятости для предложения вариантов подходящей работы.

Признание гражданина безработным  с момента его регистрации  в целях поиска подходящей работы может повысить эффективность социальной защиты безработных. Так, ст. 10 Закона о занятости наделяет правом на бесплатное получение услуг по профессиональному обучению только безработных. Признавая правильность данного решения законодателя, следует отметить, что во многом благодаря существующей системе регистрации безработных применение соответствующей организационно-правовой формы социальной защиты оказывается невозможным для большого числа нуждающихся в ней граждан. Это связано с тем, что для получения статуса безработного необходимо пройти этап предложения вариантов подходящей работы. Лица, имеющие пониженную профессиональную квалификацию в результате отсутствия реализации профессиональных навыков в течение длительного периода времени (воспитывавшие детей, ухаживавшие за больными членами семьи, проживавшие по семейным обстоятельствам в местности, где они не могли устроиться на работу по специальности и т.д.) сталкиваются с предложением в основном неквалифицированного труда. Учитывая наличие соответствующих вакансий в достаточном количестве, получить статус безработного, а вместе с ним право на своего рода профессиональную реабилитацию для таких лиц оказывается затруднительным. В результате – дальнейшая профессиональная деградация и увеличение вероятности реализации иных социальных рисков, в первую очередь бедности, а также риска оказаться в трудной жизненной ситуации.

Следует отметить, что обозначенная проблема уже являлась предметом  рассмотрения в литературе. Для ее решения предлагалась концепция  разграничения понятий безработного и зарегистрированного безработного и определение круга прав и гарантий их реализации в области занятости для обеих категорий граждан. Незарегистрированным безработным также должны предоставляться права в сфере обеспечения занятости, но в несколько усеченной форме⁷. На наш взгляд, данная концепция вряд ли может претендовать на логическую завершенность, и в связи с этим справедливо подверглась критике⁸.

Анализ легального определения  безработного еще не дает полного  представления о подходе законодателя к определению субъекта правоотношений по социальной защите на рынке труда. Для этого необходимо рассмотреть обстоятельства, наличие которых исключает признание гражданина безработным, закрепленные в п. 3 ст. 3 Закона о занятости. При этом нецелесообразно еще раз останавливаться на таких обстоятельствах, как отказ от двух вариантов подходящей работы, неявка без уважительных причин в органы службы занятости для предложения вариантов подходящей работы, а также для регистрации в качестве безработного. Представление заведомо ложных документов или сообщения заведомо ложных сведений об отсутствии работы и заработка должно влечь за собой признание недействительным решения о регистрации гражданина в качестве безработного.

Таким образом, среди указанных  в Законе о занятости обстоятельств, влекущих отказ в признании безработным, в качестве таковых необходимо рассматривать занятость гражданина, недостижение им возраста 16-ти лет и назначение пенсии по старости, за выслугу лет или предусмотренной ст. 32 Закона о занятости, а также осуждение к исправительным работам или к наказанию в виде лишения свободы.

Главным из таких обстоятельств  следует считать отнесение гражданина к числу занятых граждан в  соответствии со ст. 2 Закона о занятости. Это связано с тем, что состояние  занятости является противоположным  по отношению к состоянию безработицы. Целью социальной защиты безработных является обеспечение гражданина эффективной занятостью, которая рассматривается как обеспеченность человека не только рабочим местом, но и необходимыми средствами к существованию⁹. Понятие занятости, многообразие ее видов и форм достаточно исследованы в юридической и экономической литературе. Учитывая, что данные вопросы выходят за рамки настоящей статьи, ограничимся рассмотрением перечня занятых граждан.

Указанный перечень заслуживает неоднозначной оценки. С одной стороны, он не содержит упоминания о некоторых категориях занятых граждан, которым не требуется предоставление мер, направленных на компенсацию и преодоление последствий, связанных с безработицей: члены крестьянских фермерских хозяйств, частнопрактикующие нотариусы, частные детективы и охранники, члены родовых общин коренных малочисленных народов Крайнего Севера.

С другой стороны, в нем названы  категории, не соответствующие признакам  легального определения занятости, и в связи с этим необоснованно исключенные из числа лиц, которым должны предоставляться указанные меры социальной защиты.

Во-первых, участники юридических  лиц, обладающие в отношении их имущества  или самих юридических лиц  имущественными правами. Из всех таких  субъектов правомерность отказа в признании безработным не вызывает сомнений в отношении участников полного товарищества и полных товарищей в коммандитных товариществах, принимающих обязательное личное участие в деятельности юридического лица и при этом являющихся индивидуальными предпринимателями. Что касается остальных, факт обладания имущественными правами не означает наличия дохода, а также, что более важно, возможности получения подходящей работы. Отнесение законодателем таких граждан к занятым, по всей видимости, обусловлено предположением о возможности получения ими дохода и соответственно стремлением исключить их из числа претендентов на пособие по безработице. Следует согласиться с точкой зрения, что подобное обстоятельство необходимо учитывать при установлении правил выплаты пособий по безработице, не затрагивая иных прав в сфере обеспечения занятости¹⁰. Более того, если обратиться к истории, то значительное количество российских граждан в результате приватизации, проведенной в начале 90-х годов XX в., сегодня являются владельцами корпоративных ценных бумаг, причем не всегда доходных и дающих существенные права по управлению деятельностью соответствующих организаций.

Во-вторых, занятые в подсобных  промыслах и реализующие продукцию  по договорам. Следует отметить, что Закон о занятости является единственным среди нормативных правовых актов, в котором используется данное понятие. По всей вероятности, к таким лицам относятся занятые в личном подсобном хозяйстве. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 07.07.2003 г. "О личном подсобном хозяйстве"¹¹ оно ведется для удовлетворения личных потребностей гражданина и членов его семьи. Занятость в личном подсобном хозяйстве не имеет общественного характера. Следовательно, несмотря на возможность получения дохода, такая деятельность не должна служить препятствием для участия граждан в различных формах защиты от безработицы. Кроме того, признание работы в личном подсобном хозяйстве занятостью в целом неблагоприятно сказывается на экономике, поскольку в скрытой форме стимулирует натуральный тип экономических отношений и фактически означает "уход" государства от решения наиболее острой проблемы безработицы населения, проживающего в сельской местности.

В-третьих, проходящие обучение по направлению  органов службы занятости¹².

Недостижение гражданином возраста 16 лет и назначение трудовой пенсии по старости или ее части, пенсии по старости или за выслугу лет в  системе государственного пенсионного  обеспечения либо пенсии, установленной  п. 2 ст. 32 Закона о занятости, целесообразно рассмотреть в совокупности, поскольку они связаны с таким признаком безработного, как трудоспособность.