ДАНИЭЛЬ ПЬЯЦОЛО 
научный сотрудник Института мирового хозяйства, г. Киль 
(Германия) 

• Реформы в странах  Центральной и  Восточной Европы (ЦВЕ), направленные на переход  к рыночной экономике, во многом совпадают 
с требованиями, которые необходимо выполнить для присоединения к ЕС 
• Кандидаты на вступление в Евросоюз значительно отстают от его членов по уровню экономического развития 
• Более четкое определение сроков вступления в Евросоюз, ускорение этого процесса и создание гибких жизнеспособных институтов ЕС могли бы стимулировать осуществление реформ в странах ЦВЕ

С окончанием социалистической эпохи в Восточной Европе открылась  возможность трансформации централизованной плановой экономики в рыночную, а  также политической и экономической  интеграции Восточной и Западной Европы. Основные проблемы, рассматриваемые в статье, – переходный процесс в Восточной Европе и интеграционный в Западной. В задачу автора входят анализ совпадения переходного и интеграционного процессов, краткий обзор положения в странах Восточной Европы сквозь призму переходного периода в экономике и европейской интеграции, рассмотрение институциональных рамок европейской интеграции, институциональной и юридической нормативной базы ЕС, а также некоторые выводы относительно политики необходимого реформирования в странах Восточной Европы и в ЕС. 

Значительное  совпадение переходного 
и интеграционного процессов 

Переходный процесс  и переориентация в сторону Западной Европы – два решающих вызова, с  которыми сталкиваются страны ЦВЕ начиная  с 1989 г.¹ Если в начале 90-х годов переход от системы централизованного планирования к рыночной экономике был основной целью экономической политики, то в конце этого 10-летия большое значение приобрели требования более тесной интеграции с западноевропейскими странами. Взаимоналожение этих двух процессов представлено на схеме.

При переходе от экономики с централизованным планированием  к рыночному хозяйству выявляются три основные сферы реформирования – макроэкономическая стабилизация, реальная адаптация на микроэкономическом уровне, создание институциональных  рамок.

Макроэкономическая  стабилизация – это стремление преодолеть ценовую нестабильность, нестабильность обменного курса и государственного бюджета, возникшую во многих переходных экономиках с началом реформ.

Реформы на уровне микроэкономики нацелены на то, чтобы создать жизнеспособные рынки через преобразование государственных конгломератов в самостоятельные юридические единицы (коммерциализация), приватизацию этих компаний, либерализацию цен и открытие экономики для международной торговли. В последующем должны быть обеспечены возможности для вступления компаний на рынок и ухода с него.

После проведения макро- и микроэкономических реформ внутристрановые цены будут тяготеть к мировым и таким образом  отражать издержки и сигнализировать  о дефиците товаров и факторов производства. Однако распределение  факторов производства и затрат в  рамках компаний, унаследованных от эпохи  социализма, может не вполне соответствовать  новым ценам с точки зрения как затрат, так и выхода продукции. Какая-то продукция станет неконкурентоспособной  в новых условиях. Не исключено, что  часть реальных активов окажется устаревшей, а внутренняя и международная  конкуренция обострится. Поэтому  отдельные национальные компании и  вся экономика ощутят трансформационный  шок.

Реформа институциональной  структуры призвана обеспечить децентрализацию экономических решений. Новая юридическая база должна установить и ввести в действие право на частную собственность, жизнеспособное договорное право и закон о предприятиях. Более того, денежную политику и финансовое посредничество необходимо отделить друг от друга путем создания двухуровневой банковской системы. Наконец, для осуществления макроэкономической стабилизации следует гарантировать независимость центрального банка.

Требования, предъявляемые  странам ЦВЕ для вступления в  ЕС, также вписываются в эти  основные сферы реформ, обязательные для перехода к рыночной экономике. На встрече в Копенгагене в июне 1993 г. Европейский совет сформулировал три критерия, которым должны соответствовать кандидаты на вступление в ЕС: 1) политический критерий – стабильность институтов, гарантирующих демократию, власть закона, соблюдение прав человека, уважение и защиту прав меньшинств; 2) экономический критерий – наличие функционирующего рыночного хозяйства, а также способность противостоять конкурентному давлению и рыночным силам в рамках ЕС; 3) критерий, связанный с принятием институциональных и юридических норм ЕС, – способность выполнять обязательства члена ЕС, в том числе в отношении создания политического, экономического и валютного союза.

Если второй критерий затрагивает проведение реформ на микроэкономическом уровне, то третий распространяется на институциональные  рамки и макроэкономическую стабилизацию. Что касается первого критерия, относящегося к соблюдению прав человека и господству закона, то он также нацелен на формирование институциональных структур. Таким  образом, наблюдается значительное совпадение требований для перехода стран ЦВЕ к рынку, с одной  стороны, и требований для их интеграции с Западной Европой, с другой. 

Экономические различия между развитыми  странами ЦВЕ с  переходной экономикой и ЕС 

К концу 90-х годов  экономические различия между ЕС и странами – кандидатами на вступление в Евросоюз были все еще значительными.

Если судить по размерам ВВП, то у Польши, например (самой крупной из стран ЦВЕ  с переходной экономикой, стремящейся  к вступлению в Евросоюз), он составлял  в 1998 г. около 2% показателя для 15 стран  – членов ЕС (ЕС-15), а у всех прочих кандидатов – менее 1%. Что касается объема ВВП в расчете на душу населения, то он колебался от 7% (в Болгарии) до 44% (в Словении) средней величины для ЕС-15.

Наиболее достоверно о различиях в уровне развития можно судить по показателю ВВП на душу населения, скорректированного по паритету покупательной способности. Он варьировался от 23% (в Болгарии) до 68% (в Словении) средней цифры по ЕС-15.

За 10-летие 1989-1998 гг. только некоторые из рассматриваемых  стран смогли приблизиться к уровню ВВП (в реальном исчислении), характерному для начала переходного периода. Лишь Польша и Словения в 1998 г. превзошли  его, Словакия подошла к этой отметке, в Латвии данный показатель упал до 59% от уровня 1989 г.

Об отставании стран-кандидатов от уровня ЕС-15 свидетельствуют  различия в отраслевой структуре  ВВП.

Если на сельскохозяйственный сектор в ЕС-15 приходилось только 2,3% ВВП и 5,2% общего числа занятых, то в странах-кандидатах соответственно от 3,9% (в Словении) до 21,1% (в Болгарии) и от 5,5% (в Чехии) до 40% (в Румынии). На сферу услуг падало 67% ВВП в ЕС-15, в то время как в Румынии – всего 41,7%, а в Чехии – 53,7%. Доля же промышленности и строительства в ВВП в большинстве стран с переходной экономикой более значительна, чем в ЕС-15, где удельный вес промышленности в валовой добавленной стоимости составляет 30,7%. В Венгрии, Литве, Польше, Словакии и Словении данный показатель выше, чем в ЕС, а в Чехии и Румынии он составляет более 40%.

Подобная отраслевая структура ВВП – наследие централизованной плановой экономики, когда преимущество отдавалось тяжелой промышленности, а сфере услуг не уделялось  должного внимания.

Евросоюз является важнейшим торговым партнером для  стран-кандидатов, на него приходится от 45% (Болгария) до 69,4% (Словения) импорта  этих стран и от 38% (Литва) до 72,9% (Венгрия) их экспорта. В наиболее развитых странах  с переходной экономикой доля экспорта в ЕС или импорта из Евросоюза  составляет величину порядка 60% (с небольшими отклонениями в ту или другую сторону), что резко отличается от модели торговли до 1989 г. 

Институциональные рамки 
европейской интеграции 

В течение 90-х  годов 10 странами ЦВЕ были подписаны  и вступили в силу так называемые Европейские соглашения с ЕС, нацеленные на достижение в конечном итоге их полного членства в Евросоюзе, сокращение торговых барьеров, сотрудничество в  экономической, финансовой, технической  и культурной сферах, а также ведение  политического диалога. Тем самым должны быть созданы основы для постепенной экономической и политической интеграции стран ЦВЕ с ЕС.

На период, предшествующий вступлению в силу Европейских соглашений, с первыми шестью странами ЦВЕ, подписавшими их (Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Румыния, Болгария), ЕС заключил Временные соглашения, а с остальными четырьмя (Эстония, Латвия, Литва, Словения) – Соглашения о свободной торговле. Действие Временных соглашений и Соглашений о свободной торговле прекратилось при вступлении в силу Европейских соглашений.

Хотя страны ЦВЕ снижали свои торговые барьеры  медленнее, чем ЕС, к январю 2000 г. экспорт практически всех промышленных товаров из стран Евросоюза в  государства ЦВЕ осуществлялся  по беспошлинной схеме. Исключение было сделано для Польши по определенным товарам автомобильной промышленности (ей разрешено снижать тарифы постепенно и в течение длительного времени) и Венгрии в отношении продукции  сталелитейной промышленности.

В Европейские  соглашения включены особые положения, касающиеся “чувствительных” отраслей производства. Так, в январе 1997 г. ЕС снял импортные пошлины на товары текстильной промышленности, ввозимые из стран ЦВЕ, а в январе 1998 г. отменил  все количественные ограничения. Страны ЦВЕ в свою очередь снижали  импортные пошлины на текстильные  изделия из государств ЕС постепенно, вплоть до января 2000 г. В соглашениях  предусматривалась также постепенная  либерализация взаимной торговли продукцией сельского хозяйства и рыболовства, при этом январь 2002 г. был установлен в качестве срока отмены всех тарифов  и количественных ограничений.

Благодаря региональному  интегрированию с Западной Европой  страны ЦВЕ присоединятся к крупнейшему  в мире рынку. Кроме того, они воспримут  общие внешние тарифы ЕС, которые  нередко ниже, чем его нынешние импортные тарифы на товары из третьих  стран, не являющихся членами ЕС и  Центральноевропейского соглашения о  свободной торговле (СЕФТА), которое  можно рассматривать как дополнение к Европейским соглашениям.

Согласно Европейским  соглашениям Евросоюз и отдельные  страны ЦВЕ снижали барьеры на пути двусторонней торговли, что не распространялось на тарифы, действующие  в торговле между восточноевропейскими странами. По просьбе ЕС в 1993 г. было подписано Центральноевропейское  соглашение о свободной торговле, к которому присоединились Чехия, Венгрия, Польша и Словакия, с целью укрепления внутрирегиональных торговых связей, подорванных из-за роспуска СЭВ. Позже  к СЕФТА присоединились Словения (1996 г.) и Румыния (1997 г.). Так как  все страны – члены СЕФТА подали заявку на вступление в ЕС, СЕФТА  выполняет функцию некоего “зала  ожидания”.

Поскольку вступление в ЕС должно ратифицироваться всеми  его членами и является длительной процедурой, применительно к восточноевропейским  странам сохранится, видимо, групповой  подход, материализовавшийся в начале переговорного этапа, хотя обычно групповой  прием стран не практикуется.

Опыт четырех  предшествующих этапов расширения ЕС позволяет сделать вывод о  типовой процедуре этого процесса. В начале переговоров их основной итог уже ясен – это интеграция новых стран в организацию, где старые члены уже обладают сложившейся системой регулирования. Поэтому в ходе переговоров обсуждается не будущее соглашение между партнерами, которым предстоит изменить правила своего поведения, а только то, как и когда младшие партнеры начнут применять правила поведения более старых членов организации. Фактически, таким образом, это переговоры о введении временного исключения из правил, а не о правилах как таковых.

Такой подход имеет  серьезные недостатки, которые могут  проявиться в ходе будущего расширения ЕС на восток. Это вызвано тем, что  вступающие в ЕС страны заинтересованы в быстрейшем завершении переговоров, чтобы вернуться к разрешению вопросов, связанных с несовпадением  правил поведения, после предоставления им статуса полноправных членов ЕС с правом принятия решений и правом голоса. Так поступила, например, Испания, которая в ходе переговоров о  своем членстве в ЕС согласилась  на трудные для нее условия  в отношении сельского хозяйства  и рыболовства, но позднее, став полноправным членом Евросоюза, в ходе обсуждения единой политики в области сельского  хозяйства и рыболовства потребовала  для себя значительных дополнительных выплат. Подобные попытки изменить условия полноправного членства в ЕС, возможные и после присоединения  восточноевропейских стран, могут  загнать в тупик процесс принятия решений в отношении политики Евросоюза. Ситуация, при которой  уже после вступления в ЕС новых  членов, получения ими прав принятия решений, голоса и вето остается проблема согласования, может стать крайне дорогостоящей.

На повестке дня стоит вопрос о реформировании процесса принятия политических решений  в рамках ЕС и Амстердамского договора, вступившего в силу в мае 1999 г. Данным проблемам была посвящена  Межправительственная конференция, состоявшаяся в феврале 2000 г. Согласно ныне действующим  правилам в случае ожидаемого расширения ЕС число депутатов Европейского парламента возрастет с 626 до 963, при  этом центр тяжести в Совете министров (по распределению голосов) переместится в пользу меньших по размерам европейских стран, а число комиссаров в Европейской комиссии увеличится до 35. Это чревато резким замедлением процесса принятия решений, касающихся политики Евросоюза. В данной связи вероятным шагом на пути реформ может быть ограничение количества мест в Европейском парламенте до 700. Кроме того, определяющим для Совета министров, видимо, станет условие, чтобы большинство голосов в нем представляло также большинство населения Европы. 

Институциональная и юридическая  нормативная база европейской интеграции (Acquis Communautaire) 

От стран –  кандидатов на вступление в ЕС требуется  принятие установленного комплекса  институциональных и юридических  норм, касающихся европейской интеграции (acquis communautaire). Эти страны обязаны выполнять все нормы, существующие на дату их вступления в ЕС. Указанный комплекс включает: 1) содержание, принципы и политические цели, изложенные в договорах; 2) юридические нормы, принятые в соответствии с этими договорами, и прецедентное право, применяемое Европейским судом; 3) решения в рамках ЕС; 4) совместные акции, заявления и прочие акты, одобренные в рамках единой внешней политики и единой политики безопасности; 5) подписанные странами ЕС документы о совместных действиях, позициях, договоренностях; резолюции, заявления и прочие акты, согласованные судебными органами и в рамках внутренней политики; 6) международные соглашения, подписанные ЕС, а также соглашения между странами-членами, относящиеся к сфере деятельности ЕС.

Отмена принятых норм не допускается, но при определенных обстоятельствах разрешается временное  послабление в их соблюдении. Так, новым членам ЕС дается переходный период, в течение которого они  должны начать постепенно внедрять указанные  нормы в наиболее сложные сферы. Однако общая цель Евросоюза –  распространение всей нормативной  базы на вступающие в организацию  государства. Чтобы эти страны имели  те же статус, привилегии, права и  обязанности, что и члены ЕС, они  должны подчиняться всем нормам, введенным  в действие в рамках европейской  интеграции. Это связано с тем, что некоторые страны стремятся  к избирательному подходу, выбирая  из “меню” европейской интеграции легко осуществимые элементы или  ссылаясь на “Европу разных скоростей”.

Вместе с тем  такой подход сопряжен с опасностью увеличения разрыва между содержанием  нормативной базы, которая постоянно  расширяется, и требованиями, предъявляемыми к различным членам Евросоюза. В  результате продвижения ЕС на восток и соответственно значительного  увеличения членов организации количество проблем возрастет. Одновременное  углубление и расширение ЕС представляется возможным только в условиях “Европы  разных скоростей”. Странам-кандидатам придется тщательно изучить действующий  в настоящее время комплекс норм под углом зрения того, какие из них подлежат немедленному применению, какие будут отодвинуты до достижения полного членства в ЕС, а какие  требуют для своего введения переходного  периода уже после вступления в Евросоюз, о чем должна быть достигнута соответствующая договоренность.

Хотя существующую нормативную базу вряд ли можно рассматривать  как оптимальные институциональные  рамки для стран с переходной экономикой (учитывая разрыв между  уровнем их развития и нынешних членов ЕС), тем не менее представляется, что она привносит определенную стабильность в продолжающийся процесс реформ.

Вместе с тем  применение на практике большой по объему и сложной нормативной  базы создает значительные адаптационные  трудности для стран- кандидатов.

Возникший в  начале 2000 г. конфликт между ЕС и  Польшей по поводу сельскохозяйственной сферы свидетельствовал о том, что  полная интеграция стран ЦВЕ в  ЕС будет сопровождаться трениями и  потребует определенного временного периода. К примеру, польская сторона  считала необходимым, чтобы в  течение нескольких лет после  вступления Польши в ЕС местные производители  могли продавать внутри страны мясные и молочные продукты, не отвечающие высоким гигиеническим стандартам ЕС. В ходе переговоров возникали  также разногласия относительно доступа стран ЦВЕ к структурным  фондам и прямым перечислениям в  рамках единой аграрной политики, а  также длительности переходного  периода в части свободного передвижения людей.

В последних  докладах Европейской комиссии, посвященных  подготовке стран ЦВЕ к вступлению в Евросоюз, отмечается, что только Венгрия и Чехия продвинулись вперед в принятии рамочных установок  ЕС, касающихся технических стандартов и сертификации. Медленно внедряются в странах ЦВЕ экологические  и социальные стандарты. В целом  от государств Восточной Европы ожидают  более значительных усилий в осуществлении  реформ, поскольку пока их национальные хозяйства не в состоянии полностью  соответствовать принятым в Копенгагене  экономическим критериям функциональной рыночной экономики и взаимодействовать  с рыночными силами внутри ЕС. 

Сроки вступления в ЕС 

Проблемы, связанные  с ограниченными конкурентными  возможностями в рамках Евросоюза  и принятием институциональной  и юридической базы ЕС, вызывали, на наш взгляд, необходимость или  отодвинуть сроки вступления в него первой группы стран ЦВЕ (до 2006 г. или  позднее), или установить более длительный переходный период во многих сферах сразу  же после вступления (в 2003 или 2004 гг.)

На середину 2000 г. представлялось вероятным, что  первый раунд расширения ЕС на восток произойдет только в 2006 или 2007 г. и в  Евросоюз будут приняты восемь стран (Чехия, Венгрия, Польша, Словакия, Словения и три страны Балтии). Считалось  возможным, что в те же сроки, что  и первые из стран ЦВЕ, в ЕС вступят  две малые средиземноморские  страны – Кипр и Мальта².

Одновременное вступление в ЕС всех указанных стран  могло показаться невыполнимой задачей, но нужно учитывать, что совокупная численность их населения (75 млн человек) меньше, чем населения Германии (82 млн человек). С этой точки зрения подобное расширение организации представляется вполне реальным. Вместе с тем полноценное вхождение данных стран в институциональную и административную структуру ЕС потребует значительного времени. В свою очередь ЕС понадобится определенный период для внутренней консолидации, прежде чем расширение может осуществиться. Членство Болгарии и Румынии, а также Хорватии и, возможно, других республик бывшей Югославии, на наш взгляд, может стать реальностью в 2012 г. или позднее.

Неопределенность  в сроках вступления стран ЦВЕ  в ЕС способна, вероятно, ослабить там  процесс реформ. В этой связи ЕС необходимо заблаговременно принять  решение о гарантиях приема (например, в 2006 г.). Желательной альтернативой  стало бы более близкое по времени  вступление в ЕС с установлением  переходного периода для ряда сфер экономики, с тем чтобы они достигли полного соответствия институциональной и юридической базе ЕС. Такое ускоренное членство устранило бы последние сомнения в вероятности успешного проведения реформ в наиболее развитых странах ЦВЕ и придало бы существенный стимул их экономике. 

Усиление  гибкости в ЕС 

Перспектива увеличения Евросоюза до 25 и более членов вызывает вопрос, можно ли в дальнейшем сочетать процессы расширения и углубления интеграции. Поскольку участники  расширенного ЕС экономически крайне разнородны, разрабатывать прогрессивное  и одновременно единое для ЕС законодательство станет  все труднее. Расширенная организация потребует серьезных реформ для создания в будущем институтов, которые были бы жизнеспособны и содействовали экономическому росту.

Для сокращения паузы по завершении первого раунда расширения ЕС на восток необходимо усилить  гибкость последующих интеграционных схем. Сочетание различных темпов интеграционного процесса открывает  возможность для содействия дальнейшей интеграции сначала небольшой группы государств в установленных рамках организации под контролем и при соблюдении легитимности Европейского парламента. Инициативы, подобные Шенгенскому соглашению по отмене пограничного контроля внутри подгруппы стран – членов ЕС, в дальнейшем могут возникать применительно к ряду институтов ЕС³.

Параллельно с  расширением сотрудничества внутри определенной подгруппы стран было бы целесообразно ввести ограничение  в общее правило о том, что  совместные действия возможны только при их одобрении всеми членами  ЕС. Амстердамский договор содержит положение о Бенилюксе (статья 306), согласно которому поощряются договоренности между Бельгией, Нидерландами и Люксембургом, если предмет этих договоренностей  не присутствует в Амстердамском  договоре. В этом смысле современные  институциональные рамки ЕС уже  содержат в себе положения, имеющие  целью дальнейшее расширение сотрудничества между его членами. Устранение географических ограничений позволило бы более  активно пользоваться данной возможностью для дальнейшей интеграции в рамках расширенного ЕС.

***

Итак, существует значительное совпадение между реформами, которые необходимо провести в странах  ЦВЕ при переходе от централизованной плановой экономики к рыночной, с  одной стороны, и реформами, требуемыми для присоединения к Европейскому союзу, с другой. Отсюда следует, что развитые страны ЦВЕ при завершении переходного периода одновременно воспримут институциональные и юридические рамки ЕС. Вместе с тем они пока не в состоянии в полной мере реагировать на действие рыночных сил внутри ЕС и справляться со всеми обязательствами, налагаемыми членством в Евросоюзе. Поэтому им еще предстоит выполнить важные реформаторские задачи.

Перспектива членства в ЕС стимулирует страны ЦВЕ продвигаться по пути реформ, однако неопределенность или отложенность даты вступления способны ослабить их усилия в этом направлении. Члены Евросоюза могли бы способствовать процессу преобразований в Восточной  Европе, создав в короткие сроки  гибкие институты ЕС, жизнеспособные в условиях расширения организации, и четко определив достаточно быстрые сроки вступления стран  ЦВЕ в ЕС.

Усиление экономической  интеграции между Восточной и  Западной Европой, дополненное четко  обозначенным во времени институциональным  интеграционным процессом, отвечает интересам  и нынешних членов Евросоюза, будучи наилучшим путем создания атмосферы стабильности в Европе.