Италия в системе международных отношений

Продвижение по службе предполагало последовательное присвоение восьми дипломатических  рангов, причем рангу атташе предшествовала занимавшая несколько лет бесплатная работа в качестве «волонтера». При  такой системе рассчитывать на получение ранга посла можно было лишь к 60-и годам. 

Постепенно менялась и региональная принадлежность чиновников Министерства. При образовании Королевства Италии они в основном представляли пьемонтскую бюрократию. Затем начался процесс так называемой «меридионализации», то есть постоянного увеличения присутствия выходцев с итальянского Юга. Бывшие подданные Савойской династии вынуждены были потесниться и уступить некоторые «места под солнцем» бывшим подданным Бурбонов. Это усилило убежденность в приоритете «средиземноморского» направления политики Италии и в особой роли ее «цивилизаторской миссии» в Африке.

Фашизация дипломатической  службы

С установлением  в Италии фашистского режима в 1922 г. начинается процесс фашизации  внешнеполитической службы. Глава правительства  Муссолини берет себе портфель министра иностранных дел*, назначает своим  заместителем Дино Гранд и, одного из основателей фашистского движения, и упраздняет должность генерального секретаря Министерства.

* В 1936 г. на  этом посту Муссолини сменил  его зять Галеаццо Чиано.

Муссолини максимально  сосредоточил в своих руках принятие внешнеполитических решений, а впоследствии и административное руководство ведомством, самолично изменяя структуру общих управлений служб и отделов. Наиболее деликатные поручения Муссолини доверял не дипломатам, а приближенным к себе людям.

Идеологи режима претендовали на ведущую роль Италии в мировом фашистском движении, которое они считали универсальным. Именно это предоставляло фашистским дипломатам возможность использовать фашистские движения для оказания давления на соответствующие правительства.

В соответствии со специальным законом 1927 г. к конкурсу на дипломатическую службу допускались лишь лица с «примерным гражданским поведением, морально устойчивые и политически зрелые», что стало еще одним шагом на пути фашизации дипломатических кадров.

Дипломатическая служба республиканской Италии

Крах фашизма  и принятие республиканской конституции 1947 г. привели к значительным изменениям в механизме формирования и реализации внешней политики. Компетенции главы  государства в определении внешнеполитического  курса страны и назначении министров и послов были подвергнуты серьезным ограничениям. Окончательное слово в решении вопросов назначения послов, перемещении дипломатов высокого ранга принадлежит правительству. 

В соответствии с действующей конституцией, парламент  осуществляет контроль за внешнеполитическим курсом, проводимым правительством. Это происходит путем дебатов по поводу предоставления новой правительственной программы, путем депутатских запросов по конкретным проблемам и путем собственно законодательной деятельности, то есть, уполномочивая президента ратифицировать тот или иной международный договор, признанный особо важным для судеб страны. 

Парламент располагает  еще одним инструментом эффективного контроля над деятельностью министерства иностранных дел — это ежегодное обсуждение бюджета. Парламент в состоянии поручить правительству увеличить или уменьшить расходы министерства. Правда, как правило, этого не происходит, поскольку большая часть бюджета министерства касается текущих административных расходов. 

Министр иностранных дел несет, наравне с премьер-министром, полную ответственность за принятие тех или иных решений. Во всяком случае, если он не согласен с действиями премьера, единственный для него выход — подать в отставку. 

В противном  случае он, в соответствии со ст. 95 Конституции, целиком отвечает за каждый конкретный шаг главы кабинета на мировой арене. К тому же министр иностранных дел ответственен за все действия подчиненного ему министерства и таким образом является связующим звеном между политическим и дипломатическим миром. 

Именно на основе структуры Министерства, прежде всего, осуществляется взаимодействие национальных структур с европейскими и атлантическими. Премьер-министр вместе с министром  иностранных дел выступают в  роли координаторов внешнеполитических актов других участников международных отношений — министра обороны, сельского хозяйства, промышленности, государственных участий, послов Италии при ЕС, НАТО и других международных организациях и т.д. 

В последние  десятилетия в связи с ускорением интеграционных процессов роль кабинета министров в принятии внешнеполитических решений значительно возросла. Постоянным становится институт совещаний на высшем уровне. Многие вопросы, прежде решавшиеся в территориальных департаментах Министерства иностранных дел, теперь рассматриваются в функциональных департаментах НАТО, ЕС, Международных организаций. 

Для более эффективной  информации по вопросам внешней политики в секретариате президента республики была учреждена должность дипломатического советника. С течением времени этот институт стал расширяться, в связи с чем появилась целая группа советников. На должность дипломатического советника могут претендовать, как правило, дипломаты ранга посла или советника-посланника 1 класса, имеющие опыт практической работы в Министерстве иностранных дел. Каждый из советников имеет свой небольшой аппарат, состоящий из чиновников, компетентных в вопросах внешней политики.

Должность дипломатического советника существует и при председателе Совета министров и даже при его  заместителе.

В послевоенной Италии принятие новой республиканской  конституции и необходимость  избавиться от наследия тоталитаризма  поставили на повестку дня вопрос о реформе дипломатической службы. В 1962 г. Институт по документации и правовым вопросам поручил изучить проблему реорганизации дипломатической службы смешанной комиссии, в состав которой входили ученые, дипломаты и эксперты. Во многом на основе этих исследований в 1967 г. был подготовлен декрет президента республики о «Структуре министерства иностранных дел». 

Декретом предусматривался ряд нововведений. В частности, дипломатическая  карьера распространялась теперь на сотрудников отдела печати, внешней  торговли и эмиграции. При каждом управлении учреждался отдел по научным  исследованиям и программированию. Впервые женщины получили возможность применить свои способности на дипломатическом поприще*. В последующие годы был принят еще ряд законодательных актов, вносивших те или иные изменения в структуру министерства.

* В настоящее  время в Министерстве около 50 женщин-дипломатов. Ежегодно на работу принимают по 4—5 женщин.

Дипломатическая служба Италии перед  лицом новых вызовов

За десятилетия, прошедшие с 1967 г., на международной  арене появились совершенно новые  реалии, МИД Италии уже не соответствовал требованиям современного международного положения — нехватка персонала, невыгодные условия для работающих по контракту, слабая подготовленность и нечеткие мотивировки в работе у кадровых сотрудников, отсутствие современной технической базы. Бюджет Фарнезины не соответствовал нуждам министерства: в 1998 г. на нужды Министерства труда и соцобеспечения выделялось 7,19%; Министерства образования — 5,75%; Министерства иностранных дел — 0,28% государственного бюджета*.

Еще в начале 90-х годов встал вопрос об очередной реформе внешнеполитической службы. Парламентом была создана специальная комиссия, готовящая проект закона о реформе. На страницах специализированных журналов, в прессе, в научных кругах развернулась оживленная дискуссия по этому поводу. В практику вошли периодические конференции дипломатов высшего ранга, обсуждавшие насущные вопросы современной дипломатической службы.

Закон 266/99 «О реформе  внешнеполитической службы», принятый парламентом в 2000 г., затрагивает  практически все структуры Фарнезины. Реформа предусматривала:

а) приведение бюджетного финансирования МИД Италии в соответствие с уровнем финансирования министерств  иностранных дел основных европейских  стран;

б) качественное улучшение деятельности на традиционных направлениях, а также развитие экономической и социальной дипломатии, проведение более действенных мероприятий, нацеленных на распространение итальянского языка и культуры за рубежом, на эффективную организацию системы голосования соотечественников, проживающих в других странах;

в) решение проблемы нехватки кадров;

г) повышение  роли министерства в координации  международной деятельности других государственных институтов, в частности  областных, провинциальных и муниципальных  органов власти;

д) публикация исчерпывающей  информации о функционировании подразделений министерства;

е) увеличение количества кадрового персонала и персонала, работающего по контракту. 

Законом 266/99 удовлетворялись  возросшие финансовые запросы дипломатического персонала, на 4-летний срок на его содержание выделялась бюджетная сумма в 178.451 млрд лир (ЮО млн долларов). Важным явилось также и увеличение штата министерства на 20%. Предусматривается, в первую очередь, создание более эффективной системы повышения квалификации и подготовки молодых кадров. Особое внимание предполагается уделить подготовке специалистов в области финансов, юристов, специалистов по арабскому, китайскому, славянским языкам. 

В русле предусмотренной  реформой «рационализации» консульско-дипломатической  сети был закрыт целый ряд консульств, например в 1999 г. было закрыто 6 консульств в Европе (Клагенфурт, Антверпен, Сион, Нюшатель, Локарно, Люцерна) и одно в Канаде (Хамильтон). Было упразднено генеральное консульство в Берлине, одно консульство в Австрии (правда, при посольстве был учрежден консульский отдел) и консульство в Гренобле. С другой стороны, было открыто посольство в Тбилиси и в Ереване, чем было усилено присутствие Италии на Кавказе, богатом энергетическими ресурсами. Был увеличен состав посольства Италии в Тиране, учитывая политические и экономические интересы Италии в Албании. В условиях развития экономических связей с Китаем было открыто генеральное консульство в Кантоне. 

Стоит также  упомянуть о новой инициативе, предпринятой МИД Италии в 2000 г. Вышел  в свет первый статистический сборник «МИД в цифрах». Реализация этого проекта осуществлена отделом статистики при Совете по анализу и программированию. Опубликование первого статистического ежегодника ставило перед собой цель создать инструмент для оперативной и научной работы и соответствовать новым критериям гласности в деятельности внешнеполитического ведомства. 

С приходом в  Министерство иностранных дел премьер-министра Италии С.Берлускони, который взял себе и портфель министра иностранных  дел ad interim, ожидалось довольно радикальное реформирование дипломатической службы*. Берлускони заказал разработку этого реформирования двум консалтинговым фирмам, одна из которых дает советы британским чиновникам по вопросам функционирования государственного аппарата. 

* В ноябре 2002 г. портфель министра иностранных дел был передан Ф.Фраттини.

В результате был  сделан вывод о том, что Фарнезина  страдает «фрагментарностью и импровизацией  в продвижении внешней политики Италии на международной арене, недостаточным  вниманием к вопросам экономического плана и крайней кастовостью». Консультанты рекомендовали Берлускони осуществить слияние Министерства иностранных дел с Министерством внешней торговли (по примеру Канады), достигнув, таким образом, сосредоточения рычагов управления в области политического, экономического, социального и культурного направлений во внешних связях (по примеру британского Форин офис). Фарнезина вследствие этих преобразований должна стать своего рода «катализатором бизнеса». 

Предлагается  также провести дальнейшее сокращение числа посольств и консульств, сконцентрировать дипломатическую деятельность в тех странах, отношения с которыми сулят наибольшую выгоду, не тратить чрезмерные средства на содержание многочисленного персонала за границей, а активнее прибегать к найму специалистов на местах. Кроме того, в рекомендациях содержалось предложение ввести систему мониторинга над расходами, четче определить задачи внешней политики, установить возможные пределы разрыва между поставленными целями и достигнутыми результатами.

Сам Берлускони заявил, что задача дипломатии прежде всего заключается в продвижении бизнеса, поэтому все итальянские посольства должны быть «на передовой линии по экономическому присутствию в других странах». Поэтому он предложил, по примеру США, направлять послами в наиболее важные для Италии страны не карьерных дипломатов, а представителей делового мира и бизнесменов. 

В полемику с  Берлускони вступил самый влиятельный  среди дипломатов профсоюз. С одной  стороны, руководители профсоюза положительно отнеслись к идее сосредоточить в Фарнезине основные полномочия в области внешних сношений, которые сейчас распылены между различными государственными институтами. С другой стороны, они заявили, что отказ от наличия посольств и консульств в малых странах приведет к негативным последствиям. В частности, Италия, претендующая на место постоянного члена Совета Безопасности ООН, лишится голосов этих стран