Европейский Союз: структура и основные направления деятельности

 

Основы доктрины параллельной компетенции были изложены Судом  ЕС, заявившим, что ст. 210 Договора об учреждении Европейского сообщества (ныне - статьи 47 ДЕС) «не только закрепляет гражданскую правоспособность Сообщества, но и признает его международную правосубъектность».

 

В других решениях Суд  ЕС отнес к источникам определения  внешней компетенции ЕС также  обязательства и полномочия общего характера, закрепленные в праве  ЕС. То есть, это может означать, что компетенцию ЕС в сфере внешних сношений могут также определять положения учредительных договоров даже при отсутствии соответствующих внутренних мер. К сферам, в которых компетенция может определяться таким образом, относятся меры, направленные на сохранение ресурсов моря, правила конкуренции и т.д.

 

Относительно внешних  полномочий сообщества в таких областях, как, например, Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВППБ), то, определяя их, Суд ЕС опирается  на положения ст. 308 (ныне - ст.352 ДФЕС) отдельно или вместе с другими статьями Договора об учреждении Европейского сообщества. Полномочия по заключению международных соглашений могут возникать и из актов, принятых институтами ЕС.

 

К сферам подразумеваемой  компетенции в таких случаях Суд ЕС отнес социальную политику, международные автомобильные перевозки, рыболовство.

Практика Суда ЕС была учтена при подготовке Лиссабонского  договора о ЕС.

 

Одним из наиболее конфликтных  вопросов деятельности ЕС было распределение  компетенции между государствами-членами и самим Евросоюзом. В Лиссабонском договоре о ЕС сделана попытка однозначного решения этого вопроса. В нем компетенция делится на исключительную, общую, дополняющую и специальную.

 

Исключительная компетенция  означает, что в случаях, когда учредительные договоры предоставляют Союзу компетенцию в определенной сфере, то только объединение может заниматься законотворчеством и принимать юридически обязывающие акты; государства-члены не могут самостоятельно осуществлять подобные действия, кроме как в случае, если они уполномочены на это Союзом, или с целью воплощения в жизнь актов Союза.

 

Исключительная компетенция  ЕС основывается на презумпции передачи полномочий Союзу государствами-членами. В этих случаях значительно ограничиваются полномочия стран-членов действовать в такой сфере самостоятельно или коллективно, поскольку они вынуждены реализовать свои интересы только с помощью институтов ЕС.

 

Правовыми основами исключительной компетенции в области внешних  сношений являются положения учредительного договора или актов о вступлении, положения внутренних законодательных актов, случаи, связанные с обстоятельствами, которые требуют одновременного использования внутренних и внешних полномочий.

 

К сферам исключительной компетенции отнесены: таможенный союз; установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка; денежная политика в отношении стран-членов, чьей денежной единицей является евро; сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства; общая торговая политика. При заключении международных соглашений ЕС имеет исключительную компетенцию, когда их заключение предусмотрено в законодательных актах Союза, в случае необходимости реализовать свою внутреннюю компетенцию, или в той мере, в какой заключение сделки может повлиять на общие правила или изменить их действие.

 

В случаях, когда исключительная компетенция при заключении международных  соглашений может быть зафиксирована  во внутренних правовых актах, она должна подчиняться четко определенной внутренней компетенции, которая закреплена в положениях учредительных договоров. Это связано с тем, что четко определенная производная исключительная компетенция отражает явное намерение, вытекающее из внутренних правовых актов, которые, в свою очередь, не должны противоречить положениям учредительных договоров.

 

В практике ЕС часто встречаются  случаи, когда исключительная внешняя  компетенция происходит от внутренних нормативно-правовых актов, в которых  нет четких положений по заключению международных соглашений. Они вызывают наибольшее число конфликтов в отношениях между ЕС и государствами-членами. Согласно решениям Суда ЕС, в таких случаях действует презумпция, что когда объединение принимает общие правила, государства-члены не должны путем заключения международных соглашений брать обязательства, которые могут противоречить положениям общих правил. Иначе будет подорван примат права ЕС. А это значит, что не будет обеспечено нормальное функционирование общего рынка на основе единых правил для всех субъектов.

 

Что касается самого понятия  общих правил, то в учредительных  документах оно отсутствует, но им часто  оперирует вторичное законодательство ЕС. Как указано в ст. 288 ДФЕС, институты  Союза принимают правовые акты с  целью реализации компетенции объединения. Другие статьи учредительного договора также содержат положение о принятии различных видов внутренних правовых мер. Все эти правовые меры могут выглядеть как правила, общие для всех субъектов права ЕС. Однако на практике далеко не все из них могут создавать правовые основы для исключительной компетенции ЕС во внутренней и во внешней сферах.

 

Суд ЕС определил, что  в случаях, когда внутреннее правило  полностью охватывает своими положениями  какую сферу отношений, тогда  государства-члены не могут принимать свои законодательные акты в этой сфере. Такая исключительная компетенция параллельно распространяется на внешние сношения объединения. Это так называемая концепция охваченной сферы. Если же внутренние правовые меры не охватывают своим регулированием полностью какую сферу отношений, то на их основе возникает совместная компетенция ЕС и государств-членов.

 

Для возникновения исключительной компетенции важным может быть установление запрета государствам-членам принимать  на себя обязательства, которые могут влиять на нормы права ЕС, или изменять их сферу действия. В компетентном мнении 2/91 Суд ЕС квалифицировал положения части II конвенции Международной организации труда (МОТ) №170, как такие, что регулируют отношения, подпадающие под действие положений директивы Европейского сообщества, установившей общие правила, а потому могут влиять на нормы объединения. Суд сделал вывод, что тем самым Сообщество имеет исключительную компетенцию в сфере действия этой части конвенции.

 

Однако следует учитывать  разницу между общими правилами и минимальными стандартами. В данном вопросе поощряется применение в государствах-членах Евросоюза более строгих требований по защите здоровья и охраны труда.

 

Совместная компетенция  Союза с государствами-членами  означает, что в определенных учредительными договорами сферах как ЕС, так и государства-члены могут принимать обязательные акты. Общей считается компетенция, которая не относится к сферам исключительной или дополняющей компетенции. Государства-члены могут реализовать свою компетенцию до тех пор, пока Союз не воспользовался своей компетенцией. Если же Союз решил прекратить осуществление своей компетенции, государства-члены в той же мере восстанавливают свою компетенцию.

 

Совместная компетенция  охватывает такие сферы, как: внутренний рынок; социальная политика относительно аспектов, определенных настоящим Договором; экономическое, социальное и территориальное объединение; сельское хозяйство и рыболовство, за исключением сохранения живых морских биологических ресурсов; окружающая среда; защита потребителей; транспорт; трансевропейские сети; энергия; пространство свободы, безопасности и правосудия; общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения относительно аспектов, определенных настоящим Договором. Этот перечень дополняют сферы, в которых совместная компетенция осуществляется при условии, что это не будет мешать государствам-членам реализовывать собственную компетенцию. К ним относятся научные исследования, технологическое развитие и космос, в которых Союз осуществляет меры, которые могут включать разработку программ, а также сотрудничество ради развития и гуманитарную помощь.

 

При осуществлении совместной компетенции государства-члены имеют  определенную свободу действий. В  этом случае должен быть создан механизм сотрудничества между ЕС и государствами-членами. С 1994 года существует также внутренний кодекс поведения в отношении вопросов, относящихся к сфере услуг в системе Всемирной торговой организации (ВТО). Со своей стороны Комиссия предложила принять общий кодекс поведения.

 

Дополняющая компетенция  ЕС является новой категорией, появившейся  в результате подписания Лиссабонского  договора. Она предоставлена Союза  для осуществления деятельности по поддержке, координации или дополнении деятельности стран-членов, не подменяя при этом их компетенцию в соответствующих сферах. Осуществление гармонизации законодательных и регламентарных актов государств-членов в сферах дополняющей компетенции запрещено.

 

Сферами дополняющей  компетенции на европейском уровне являются охрана и улучшение здоровья людей; промышленность; культура; туризм; образование, профессиональная подготовка и спорт; гражданская оборона; административное сотрудничество.

 

Специальная компетенция  Союза не относится к тем категориям, названия которых специально упоминаются в Лиссабонском договоре. Она касается сфер, которые хотя и определены в учредительных договорах, однако не входят в исключительную, общую и дополняющую компетенции.

 

Специальной компетенцией Союз наделен в сфере координации  экономической политики государств-членов и политики занятости. Для осуществления такой координации Союз может принимать главные ориентиры и другие мероприятия.

 

Другая сфера специальной  компетенции - определение и осуществление  ОВППБ, включая постепенное формирование СПБО.

 

Таким образом, реформированный  Европейский Союз наделен компетенцией со стороны государств-членов, которая  позволяет ему регулировать интеграционные процессы в рамках ЕС и принимать  активное участие в международных  отношениях. Правовые основы компетенции определены учредительными договорами и решениями Суда ЕС. Союз не может самостоятельно менять свою компетенцию. Компетенция ЕС бывает внутренней и внешней, явно выраженной и подразумеваемой. Как явно выраженная, так и подразумеваемая компетенция может быть исключительной, общей с государствами-членами, дополняющей и специальной.

 

4. Основные направления деятельности Европейского Союза

 

Цели Европейского Союза  – это основные направления создания и деятельности объединения. Цели ЕС распространяются на различные сферы: 

 

1. Сфера прав и свобод человека. Цели: содействие утверждению мира, благосостояния и общих ценностей народов. Европейский Союз призван обеспечить своим гражданам свободу, безопасность и законность, которые утверждаются на всей территории содружества и не зависят от внутренних границ. Во внешних отношения цель ЕС – продвижение и защита своих интересов и ценностей.

 

2. Сфера экономики. Цели: построение общего внутреннего рынка и обеспечение свободной и добросовестной конкуренции; прогрессивное и устойчивое развитие, которое обеспечит сбалансированный подъем экономики; социальная рыночная экономика; содействие занятости и социальному прогрессу; защита и улучшение качества окружающей среды; обеспечение научно-технического прогресса.

 

3.Социальная сфера. Цели: борьба с социальным отчуждением, дискриминацией; содействие социальной защите и справедливости; обеспечение гендерного равенства; солидарность поколений и защита прав детей. Также важнейшими целями ЕС являются экономическая, территориальная и социальная солидарность и сплоченность между странами-членами содружества. Уважение к богатству и разнообразию национальных языков и культур, обеспечение защиты и развития общеевропейского культурного достояния.

 

Вслед за постановкой  целей были сформулированы и конкретные задачи, которые Европейский Союз решает в ходе своего функционирования:

 

1. построение единого и общего внутреннего рынка;
2. создание Экономического и валютного союза;
3. экономическая и социальная сплоченность;
4. содействие научным исследованиям и техническому прогрессу;
5. повышение занятости и другие задачи социальной сферы;
6. развитие высокого уровня образования и здравоохранения;
7. развитие культуры и профессиональное обучение;
8. меры по защите прав потребителя;
9. меры по защите окружающей среды;
10. обеспечение гармонизации национального законодательства.

 

Цели и задачи Евросоюза  осуществляются, исходя из принципов  субсидиарности и пропорциональности. То есть, при выполнении своих полномочий ЕС, если его действия вне сферы  исключительной компетенции, должен принимать на себя реализацию необходимых мер лишь в том случае, если на уровне стран-членов они не могут быть осуществлены эффективно и на должном уровне.

 

5. Принципы, цели и задачи ЕС по содействию развития

Основным документом в сфере содействия развитию Европейского Союза является Европейский консенсус по содействию развития, определяющий общие цели, задачи, ценности, принципы и обязательства, которые стоят и перед Еврокомиссией, и перед странами ЕС в рамках политики содействия развитию.

Программы, реализуемые на основе Консенсуса, соблюдают европейские демократические ценности: соблюдение прав человека и право закона, основные свободы, демократия, гендерное равенство, социальная справедливость, солидарность, устойчивое управление и эффективное международное содействие через институты Организации Объединенных Наций.

 

Один из основных принципов  Евросоюза по содействию развитию –  это ответственность развивающихся  стран за свое развитие благодаря  использованию национальных стратегий, разработанных вместе с неправительственными организациями, и через мобилизацию внутренних ресурсов. Программы ЕС учитывают национальные стратегии таких стран и внутренние процедуры.