Анализ миграционных процессов между Российской Федерации и Кыргызской Республикой

-Разработаны подходы к  государственному регулированию  миграционных процессов в Кыргызстане  в современных условиях; определена  необходимость выработки действенной  миграционной политики, направленной  на сохранение национальных диаспор  (русскоязычной), на рациональное перераспределение трудовых ресурсов республики. Предлагается активнее развивать международное сотрудничество в области регулирования миграции с принимающими странами, прежде всего, с Россией; предложено на основе научного анализа опыта других стран разработать и реализовывать долгосрочную программу по экспорту рабочей силы.

-Предложено изменить акценты  государственной политики при  поиске источников инвестиций в национальную экономику Кыргызстана. В ходе исследования доказано, что инвестиционные ресурсы республики можно формировать за счет налогов на прибыль фирм - посредников, денежных переводов трудовых мигрантов и налогов на них, личных накоплений мигрантов; предлагается создать механизм, стимулирующий привлечение средств мигрантов в республику, создать условия для инвестирования средств, заработанных за рубежом;

-Определены направления  разработки мер государственной  политики по сохранению и поддержке полиэтничности и поликонфессионалъности

населения как фактора  прогрессивного развития государства. Эти меры должны быть направлены на то, чтобы избежать резких перемен  в привычных пропорциях населения на уровне местных сообществ и крупных мегаполисов, а также пространственной этнической сегрегации;

- Предложена методика  управления рисками, используемая  многими странами для разработки  и реализации политики в области  контроля над миграцией. Методика  состоит из следующих элементов:  выявление угроз, связанных с  миграцией; оценка степени риска,  который представляют эти угрозы; стратегия уменьшения риска, основным  элементом которой является сбор  и анализ информации; мониторинг  выполнения стратегии; оценка  и корректировка стратегии.

Практическое значение работы состоит в возможности использования  результатов исследования как информационной базы для проведения эффективной сбалансированной национальной, миграционной, социальной политики. Выявленные в работе особенности внутриреспубликанской и внешней миграции имеют практическое значение припланировании, прогнозировании производительных сил республики. Материалы

исследования могут быть использованы органами местного самоуправлениями для разработки социальной политики в отношении различных слоев  населения по национальности, возрасту, профессиональному составу и  т.д.

 
1.1 Понятие и классификация  миграции                                            
  
Для начала XX в. были характерны многочисленные экономические, политические и социальные кризисы, войны, сопровождавшиеся территориальными изменениями и возникновением новых государств. К данным событиям можно отнести: итоги Второй мировой войны, которая вызвала мощный поток миграции (немцы из Прибалтики, Польши, Югославии и Румынии; политэмиграция из стран Восточной Европы); миграционные волны, вызванные национально-освободительным движением в Африке и Азии; гражданская война в Китае; война во Вьетнаме — все эти события послужили причиной массовых передвижений людей, вызывавших обострение социально-экономических проблем, что затрагивало все мировое сообщество.

Вместе с тем, универсальных  норм, защищающих интересы мигрантов, до XX в. не существовало. Регулирование проблем миграции осуществлялось на двустороннем уровне. Причем преимущественно соглашения заключались между соседними государствами или странами со сходной политикой [1, p. 9]. Соглашения были ограниченными по своему функциональному применению и направленными на решение конкретных вопросов, например, таких, как: экстрадиция, пребывание мигрантов, интеграция мигрантов и т. д. В дальнейшем такие соглашения стали приниматься уже на субрегиональном и региональном уровнях, однако это доказывало, что миграционные вопросы еще не стали проблемами, волнующими все мировое сообщество, и имели лишь локальный характер. Мировое сообщество, до ХХ в. не ощущавшее непосредственно негативных последствий миграционных процессов на международном уровне, столкнулось с необходимостью координации усилий многих стран по разрешению острых ситуаций, связанных с миграцией, и осознало важность создания механизма, который мог бы урегулировать миграционные проблемы.

Следует подчеркнуть, что хотя период после Второй мировой войны характеризовался активизацией миграционных процессов и разнообразием видов мигрантов, в международном праве не было унифицированного понятия миграции, оно только вобрало в себя некоторые положения относительно конкретных ее видов. Понятие «миграция» даже не упоминается ни в Уставе ООН, ни во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., хотя последняя юридически закрепила в качестве одного из основных прав человека «право свободно передвигаться и менять место жительства» (ст. 13). Однако это право не уточнялось и определение «миграции» не давалось. В связи с этим можно говорить о том, что международное право не давало общей концепции миграции, хотя имелись определения конкретных категорий мигрантов.

В рамках МОТ еще на Международной  конференции по труду 1922 г. было признана необходимость разработки единой характеристики термина «международная миграция», но на тот момент было разработано  только определение «эмигрант», так  как это было важно для сбора  статистической информации по международной  миграции [2]. Конференция по миграционной статистике 1932 г. и рекомендации ООН по улучшению миграционной статистики 1953 г. провели разграничения между временной и постоянной миграцией. Однако они также не смогли дать единого понятия международной миграции. Только в 1976 г. ООН предложила новый пакет рекомендаций, который содержал положения, касающиеся тесной взаимосвязи понятий миграции и постоянного места жительства в стране, и поэтому формулировки мигрантов были сфокусированы только на терминах долгосрочных и краткосрочных иммигрантов [3, p. 4].

Не отличается единообразием и  доктрина международного права. Более  того, наблюдается тенденция избегания  юристами-международниками (Г. Памбу-Чивунда, Г. Гудвин-Гилл, Р. Апплеярд, Р. Перручоуд) четкой формулировки понятия миграции, хотя каждый из них использует термин «миграция». А те из исследователей, кто дает определение термина «миграции» (Е. Ю. Садовская, О. Пискун, Л. А. Васильева, Н. Н. Тоцкий), упускают ряд существенных моментов, касающихся правового статуса мигрантов, международно-правовой специфики и правового регулирования данного явления.

Так, на 45-й сессии Комиссии международного права ООН Специальный докладчик  по вопросу о правовых нормах, касающихся международной миграции, Г. Памбу-Чивунда, признавал необходимость разработки концепции международной миграции [3, р. 257]. Однако он не сформулировал понятия «миграция», а предложил заменить его термином «передвижение населения». По его мнению, такая замена позволила бы, с одной стороны, рассмотреть явление миграции во всем ее разнообразии, а с другой — разработать Конвенцию, которая отражала бы динамику миграции. Однако его доклад не содержал аргументов, обосновывающих необходимость использования термина «международное передвижение населения».

Подчеркивая отсутствие в международном  праве согласованного термина «миграция» и швейцарский юрист-международник  Р. Перручоуд. 
Но и он не дал конкретного определения, а лишь обратил внимание на субъектный состав миграции: беженцы, перемещенные лица и экономические мигранты. В своей последней работе он попытался дать следующее понятие международной миграции: это переселение людей, покидающих страну своего происхождения или постоянного места жительства, в другую страну временно или постоянно [4, с. 32]. Данная формулировка является наиболее удачной, так как она не только содержит факт перемещения, но и расширяет понятие международной миграции путем включения в него временно и постоянно прибывающих мигрантов. Однако это определение не содержит положения о правовом статусе мигрантов.

Учеными стран СНГ также предпринималась  попытка сформулировать определение  миграции. Так, по мнению юриста Н. Н. Тоцкого (Россия), миграция — это перемещение  по различным причинам людей через  границу тех или иных территориальных  образований в целях постоянного  или временного места жительства [5, с. 12]. Данный термин включает в себя ряд элементов, свойственных миграции, но упускает наиболее существенные вопросы  правового регулирования миграции и правового статуса мигрантов.

Е. Ю. Садовская (Казахстан) считает, что  миграция — это передвижение населения  через государственные границы, связанное с переменой места  жительства и требующее внутригосударственного и межгосударственного регулирования [6, c. 20]. Несмотря на четкую формулировку миграции, предложенное определение не отражает мотивы и сроки миграции, что делает его узко направленным, акцентированным только на определенные типы мигрантов.

О. Пискун (Украина) утверждает, что  миграция нередко связана с резкой сменой не только географического, территориального места жительства, но и соответствующего социума, социального и политико-правового  окружения. Специфика данного явления, по его мнению, состоит в его  межтерриториальном характере [7, с. 40].

Белорусский юрист Л. А. Васильева  считает миграцию сложным транснациональным  явлением и одним из важнейших  индикаторов отражения этнополитических и социально-экономических процессов, происходящих в обществе [8, с. 1]. Но четкого  определения миграции не дает, хотя анализирует понятийный аппарат в области миграции, концентрируясь на позициях не столько юристов, сколько демографов, социологов, политологов [9, с. 11—15].

Белорусские исследователи А. И. Лемешева, А. В. Бубич, Г. Г. Зинкевич, входившие в рабочую группу при Комитете по миграции Республики Беларусь по выработке терминологии в области миграции, разграничивают понятия международной миграции и миграции вообще. Под первой они понимают территориальное перемещение людей через государственные границы, а под второй — совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства [10, с. 24]. Однако приведенные определения не отражают международно-правовой характер данного явления.

Разработкой концепции миграции занималась и МОМ. В 1989 г. на 59-й сессии Совета МОМ были даны определения понятий  «миграция» и «мигрант». Миграция — часть процесса развития государств: тех, из которых лица уезжают, и тех, в которые пытаются попасть, а также государств, которые принадлежат к обеим категориям, независимо от причин перемещения. Иными словами, это понятие включает все формы миграции. Мигрант — это лицо, перемещающееся из одного государства в другое и нуждающееся в международных миграционных услугах, которые предоставляются международными организациями [11, р. 12—14].

В 1996 г. Экономический суд СНГ  рассматривал вопрос о толковании термина  «мигрант». Было указано на отсутствие его договорно-правовой регламентации  и предложено следующее определение: мигрант — это понятие, включающее в себя все категории лиц, осуществляющие пространственные перемещения, независимо от причин перемещения, их длительности и пространственных границ [12]. Понятие  миграции, данное Экономическим судом  СНГ и МОМ, наиболее точно отражает основные признаки, свойственные миграции.

Определение миграции дается и в  Законе о миграции населения Республики Казахстан 1997 г. Согласно данному Закону, «миграция — это безвозвратное, временное, а также сезонное перемещение физических лиц из Республики Казахстан, а также переселение физических лиц внутри Республики Казахстан, связанное со сменой места жительства и работы» [13, с. 275]. Однако применение данного закона ограничено пределами одного государства.

Вместе с тем, приведенные выше определения миграции позволяют  выделить характерные ее признаки, на которых акцентируют внимание все исследователи. К ним можно  отнести, во-первых, факт перемещения  и, во-вторых, смену места жительства. Однако ни одно из определений не отражает специфики международно-правового  характера данного явления и  упускает существенные моменты, касающиеся его правового регулирования  и правового статуса мигранта. Именно поэтому к данным признакам  необходимо добавить следующие: изменение правового статуса мигранта и его правовое регулирование принимающим государством.

Суммируя вышеизложенное, предлагается следующее понятие международной  миграции: международной миграцией  является перемещение лиц независимо от его формы, мотивов и сроков с территории одного государства  на территорию другого государства, влекущее изменение их правового  статуса, регулирование которого с  момента пересечения данными  лицами границы осуществляется законодательством  принимающего государства, а также  международно-правовыми документами, разрабатываемыми международными организациями, занимающимися проблемами миграции.

Для понимания сущности миграции необходимо классифицировать виды миграции, что  позволит проследить ее направленность. Классифицировать миграцию можно с помощью следующих критериев: по правовому статусу — законная и незаконная; по территориальному признаку — международная и внутренняя; по мотивам — добровольная (трудовая: экономическая, профессиональная, воссоединение с семьей и вынужденная: беженцы и перемещенные лица); по срокам — постоянная и сезонная; по целям — поиск убежища, получение статуса беженца, воссоединение с семьей, «утечка умов», учебная и трудовая миграция.

Остановимся на характеристике указанных  видов миграции. Международная миграция — это перемещение мигрантов  с территории одного государства  на территорию другого, а внутренняя — это миграция внутри одной страны. Главным элементом международной  миграции является факт пересечения  Государственной границы и регулирование  факта передвижения через границу  и последующего пребывания на территории страны законодательством принимающего государства и нормами международного права.

При классификации миграции на законную и незаконную следует учитывать, что законной является миграция на законных основаниях: виза, предоставление правового статуса, вид на жительства, а незаконной — миграция при отсутствии таковых элементов (не следует путать незаконную миграцию с нелегальной, т. е. обремененной криминальным элементом).

Причиной вынужденной миграции могут быть различные стрессовые факторы: гражданские войны, межнациональные  конфликты, преследование по политическим или этническим мотивам, угроза физического  уничтожения, стихийные бедствия и пр. К вынужденным относят такие категории мигрантов, как беженцы и перемещенные лица. Согласно статье 1 Конвенции 1951 г. беженцем является лицо, которое в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства покинуло страну, гражданином которой оно являлось [14, с. 284]. Среди перемещенных лиц выделяют внутренне перемещенных и внешнеперемещенных. К первой категории относятся лица, которые были перемещены в пределах своего государства в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных конфликтов; их иногда называют внутренними беженцами. Ко второй категории относятся лица, которые были высланы из страны своего гражданства в силу определенных причин — это беженцы de facto [15, с . 207—208].