Советское делопроизводство

Позитивным результатом усилий ученых и специалистов 20-х годов можно считать разработку ими правил постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР (1928 г.) и проекта «Общих правил документации и документооборота» (1931 г.) . последние правила предполагали введение единой организации делопроизводства для всех учреждений. «Общие правила» явились серьезной попыткой разработать общегосударственные нормы в области работы с документами, однако они так и остались не реализованными из-за закрытия в 1932 г. их разработчика - ИТУ.

Институт был ликвидирован как сторонник буржуазных теорий и пропагандист функционального построения государственного аппарата. Еще раньше был закрыт «Оргстрой». На XVII съезде ВКП(б) было принято решение об упразднении НК РКИ СССР как выполнившего свою историческую миссию. После ликвидации ИТУ в стране не было создано другого организационно-методического центра, который занимался бы научной разработкой вопросов рациональной постановки делопроизводства, а упразднение НК РКИ СССР лишило эту деятельность руководящего органа.

На этом фоне в сфере оперативной документации стали более активно проявлять себя органы управления архивным делом. Известно, что декретом СНК от 1 июня 1918 г. «О реорганизации и централизации архивного дела» была сформирована архивная отрасль и образован Единый государственный архивный фонд. В Положении о Центрархиве РСФСР, утвержденном ВЦИК 30 января 1922 г., на него возлагалось «общее руководство постановкой архивной части текущего делопроизводства в правительственных учреждениях РСФСР». Уже к середине 1920-х годов архивистам удалось распространить свое влияние на ведомства и наладить согласованную работу с НК РКИ СССР. Результатом этого взаимодействия стала совместная подготовка с участием ИТУ Правил постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР. Проект Правил был подготовлен в 1924-1025 гг., а издан в 1928 г., правила касались в основном обработки документов и передачи их на хранение.

С этого момента архивные органы начинают играть все более значительную роль в истории делопроизводства. Архивисты 1930-х годов полностью осознавали зависимость и непосредственную связь рациональной организации делопроизводства с задачами архивного дела.

Актуальность вопросов делопроизводства остро ощущалась специалистами учеными, работниками госаппарата. Перед самой Великой Отечественной войной в 1941 г. было проведено первое межотраслевое совещание по оргтехнике, на котором при рассмотрении проблем механизации управленческого труда высветилось тревожное положение дел в области делопроизводства. Совещание наметило уникальную по своей глубине и комплексности программу по улучшению ситуации, которая, к сожалению, не была реализована.

Тем не менее, архивные органы последовательно продолжали усиливать свое влияние на делопроизводство. Постановлением Совнаркома СССР от 29 марта 1941 г. № 723 на архивные органы были возложены такие задачи: разработка инструкций по постановке документальной части текущего делопроизводства в учреждениях, организациях и предприятиях; наблюдение за ведением документальной части делопроизводства; охрана документальных материалов в текущем делопроизводстве; решение вопросов о политической, практической и научной ценности всех (общих, секретных, технических и т.п.) материалов Государственного архивного фонда (ГАФ), в том числе и образующихся в текущем делопроизводстве и установление сроков хранения этих материалов. Для этого Положения о ГАФ СССР характерно нормативное закрепление термина «документальная часть текущего делопроизводства», который должен был определить границы ответственности архивных органов за документацию в действующих учреждениях.

В дальнейшем архивными органами была предпринята попытка создания единого нормативного документа, регламентирующего делопроизводство и учитывающего интересы как самих учреждений, так и архивной службы. Такой проект был подготовлен в 1943 г. и называется «Инструкция по постановке документальной части и охране документальных материалов текущего делопроизводства в народных комиссариатах и других учреждениях, организациях и предприятиях Союза ССР». В условиях Великой Отечественной войны проект не был принят, однако он представляет большой интерес как свидетельство представлений о рациональной организации делопроизводства и задачах архивных органов в этой области.

В проекте архивные органы наделялись довольно большими полномочиями: они должны были утверждать инструкции по делопроизводству учреждений, совместно с их руководителями наблюдать за соблюдением «типовой» инструкции. Проект инструкции 1943 г. продолжил принципиальную линию нотовцев 1920-х гг. на создание единой инструкции по делопроизводству. В нем сделан шаг вперед, поскольку в проекте объединялись требования к документам с требованиями к их организации; в инструкции была сделана попытка установить замкнутую централизованную систему ответственности за состояние делопроизводства в отраслях. Вместе с тем, значительная часть проекта была посвящена вопросам, связанным с архивным хранением документов и направлена на комплектование архивов полноценными материалами.

Отсюда следует, что архивные органы, оказавшись преемниками органов РКИ в деле рационализации и упорядочения делопроизводства, несколько изменили основное направление рационализации. Если НК РКИ рассматривает совершенствование делопроизводства как средство повышения эффективности управления, то архивисты смотрели на него с историко-архивоведческих позиций, как на средство, помогающее комплектовать архивы качественными документальными комплексами.

При таком подходе не затрагивались вопросы документообразования, документ воспринимался кА уже сформированный объект, с которым и производятся делопроизводственные действия (документальная часть делопроизводства).

Таким образом, постепенный переход делопроизводства в ведение архивных органов привел к смещению акцентов в развитии делопроизводства в период 30-50 -х годов с его рационализации в интересах более эффективного управления на задачи сохранения в установленном порядке документов учреждений, организаций и предприятий.

В конце 50-х годов роль архивных органов в совершенствовании делопроизводства усилилась. Этому способствовало «Положение о государственном архивном фонде Союза ССР» 1958 г., которое вместо функции «наблюдения» предоставило архивным органам право контроля за документальной частью текущего делопроизводства. С этого момента архивные органы активно встают во главе рационализации делопроизводства. Однако объем полномочий архивных органов не был четко обозначен. В 1958 г. группа работников ГАУ СССР, занимавшаяся делопроизводством, пришла к выводу, что право контроля архивных учреждений должно распространяться на все делопроизводственные процессы - от момента возникновения документа до передачи его на хранение в архив. Однако на рубеже 1950-1960-х годов архивные учреждения еще не были готовы освоить такие широкие функции.

В этот период времени на повестку дня выдвигается проблема создания единого норматива, упорядочивающего работу с управленческой документацией в стране, что было обусловлено как состоянием делопроизводства, так и начавшейся работой по механизации управленческих работ.

Решение о разработке ЕГСД было принято Советом Министров СССР в Постановлении о дальнейшем развитии механизации учетных, проектно-конструкторских и инженерно-технических работ (1959 г.). Однако ГАУ СССР не был назван в числе разработчиков системы, хотя архивисты уже накопили достаточный опыт и выполнили несколько серьезных работ в этой области.

Сначала ими была подготовлена «Примерная инструкция о делопроизводстве в совнархозах, министерствах и ведомствах РСФСР, советах министров автономных республик, исполнительных комитетах местных Советах депутатов трудящихся», вобравшая в себя весь положительный опыт организации делопроизводства, достигнутый к этому времени. В 1963 г. Главархивом СССР был создан первый общесоюзный нормативный документ, касающийся делопроизводства - «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций и предприятий СССР».

В том же 1963 г. в постановлении Совета Министров СССР «О мерах по улучшению архивного дела в СССР» записано поручение о разработке Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) в целях регулирования и координации общих сторон документного хозяйства страны на базе применения новой техники. Разработчиками были названы Государственный комитет Совета Министров СССР по координации научно-исследовательских работ СССР, Государственный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной паты, ЦСУ СССР, Главное архивное управление при Совете Министров СССР, Государственный комитет по приборостроению, средствам автоматизации и системам управления. С этого момента архивисты оказались непосредственно включенными в работу, которую пытались сделать в течение нескольких лет другие ведомства.

Реальной основой для подготовки ЕГСД стали: накопленный опыт, активизация научных исследований, развертывание подготовки кадров в историко-архивном институте по документоведению и организации делопроизводства.

Практическая работа по созданию системы началась лишь в 1966 г., когда эта проблема была включена в пятилетний план развития народного хозяйства СССР на 1966-1970 гг. Головным разработчиком системы стал созданный в 1966 г. в системе Главного архивного управления СССР Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела. В сентябре 1973 г. основные положения ЕГСД были утверждены Государственным комитетом Совмина СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам и ведомствам для использования их в практике работы для рациональной постановки делопроизводства.

ЕГСД представляла собой научно-упорядоченный комплекс правил, нормативов и рекомендаций по ведению делопроизводства, начиная с момента поступления или создания документов по передачи их в архив. В ЕГСД также излагались требования к службам делопроизводства в учреждениях и порядок их работы. Положения ЕГСД дополнялись Унифицированной системой организационно-распорядительной документации и подкреплялись соответствующими ГОСТами.

Однако ЕГСД была рассчитана в основном на ручные методы работы с документами, хотя и содержала специальный раздел «Механизация делопроизводственных процессов». Кроме этого, ЕГСД касались только организационно-распорядительной документации, оставляя за пределами своего влияния остальные системы документации (за исключением подготовки их к архивному хранению). Таким образом, ЕГСД распространялась лишь на часть, хотя и важную, всей документации, образующейся в деятельности аппарата управления. Узкое понимание делопроизводственной деятельности как работы с организационно-распорядительной документацией нанесло вред идее создания единой документальной инфраструктуры в аппарате управления. Очевидно, что и техническая база для достижения такой цели была тогда явно неудовлетворительной.

По своей сути ЕГСД содержала в себе две противоречивые идеи: 1) ЕГСД - чисто делопроизводственный документ, не затрагивающий связь документации с управленческими процессами; 2) ЕГСД - содержит новое толкование делопроизводства, которое включает в себя вопросы документирования работы управленческого аппарата, и предусматривает участие в нем руководителей, специалистов и технических исполнителей.

Данное противоречие в определенной степени негативно сказывалось на практическом применении положений ЕГСД, в особенности при решении вопросов организационного построения делопроизводственных служб. Появление в ЕГСД этого противоречия можно объяснить влиянием научно-технического прогресса, информатики и накоплением научного потенциала, в том числе, связанного с изучением зарубежного опыта. Не случайно в середине 70-х годов зарождается новое понятие - документационное обеспечение управления, с которым ученые связывали развитие представлений о делопроизводстве в условиях научно-технической революции.

Возникло понимание того факта, что делопроизводство в его классическом виде не в состоянии обеспечить современное управление необходимой информацией, сконцентрированной в управленческих документах. Поэтому ученые-документоведы в этот период времени упорно ставят вопрос о распространении сферы делопроизводства на всю документацию учреждений, в ЕГСД находят отражение вопросы документирования управления и построения информационно-поисковой системы учреждения, а УСОРД прямо связывает управленческие функции с обслуживающей их документацией. Очевидно, что такого рода деятельность уже выходит за рамки собственно делопроизводства и появление термина «документационное обеспечение управления» как более широкого и системного в большей степени соответствует духу времени и достигнутому уровню документоведения.

В научном плане ЕГСД имела и негативное значение: она нормативно закрепила разобщенность документальных систем и наличие несовместимых правил работы с документами различного функционального назначения». Не случайно практически сразу ЕГСД была подкреплена созданием унифицированных систем документации.

Проблемой стало также и то, что ЕГСД не имела статуса общегосударственного норматива, она была лишь рекомендована к использованию специальным решение Госкомитета СССР по науке и технике. Остается только предполагать, каким был бы эффект ЕГСДЮ если бы она была выполнена в соответствии с первоначальной идеей о вовлечении в число ее разработчиков Госплана, Госкомстата, Госкомтруда и Главархива СССР. Вряд ли в этом случае предел ее компетенции был определен только организационно-распорядительной документацией, а характер действия остался лишь как рекомендательный.

Тем не менее, ЕГСД сыграла значительную роль в деле упорядочения работы с документами и в оптимизации документационных процессов в масштабе страны. На базе ЕГСД практически во всех республиках СССР были утверждены республиканские инструкции по делопроизводству, что позволило вывести основные положения ЕГСД на всесоюзный уровень.

В 1980 г. было принято новое Положение о Главном архивном управлении при Совете Министров СССР, которое значительно расширило полномочия архивных органов в сфере делопроизводства и возложило на них следующие задачи: организационно-методическое руководство организацией документов в делопроизводстве; внедрение, развитие и совершенствование ЕГСД и УСОРД, научное и методическое руководство их применением; разработка и утверждение обязательных для исполнения всеми организациями правил по вопросам организации документов в делопроизводстве; правила и учебные программы по вопросам организации документов в делопроизводстве для министерств и ведомств утверждаются только по согласованию с Главархивом СССР.