Советское делопроизводство

СОВЕТСКОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО

После октября 1917 года наряду с разрушением государственной машины Российской империи было формально ликвидировано и прежнее делопроизводство. Однако такой многокомпонентный системный объект, пронизывающий весь организм государства в силу объективно действующих закономерностей не мог быть подвергнут одномоментному «революционному» воздействию. Советская власть ликвидировала старый чиновничий аппарат и попыталась заменить его представителями рабочих и солдат. Это в свою очередь привело к резкому падению культуры управленческого труда. По инициативе В.И. Ленина органам рабоче-крестьянской инспекции придается функция контроля за работой государственного аппарата и его совершенствования. В соответствии с решениями XII съезда РКП (б) был создан объединенный партийно-государственный орган ЦКК-РКИ, который должен был осуществлять мероприятия по постоянному совершенствованию госаппарата, рационализации техники управления, делопроизводства, счетоводства и отчетности. Основную нагрузку в этой работе нес отдел административной техники ЦКК-РКИ. Роль НК РКИ в совершенствовании делопроизводства всесторонне разработана историками.

Во главе работы по всестороннему совершенствованию аппарата управления появился специальный орган с очень большими полномочиями - наркомат по улучшению деятельности других наркоматов. Другой особенностью, на которую следует обратить внимание, стало использование достижений науки для рационализации управления. Известно, что В.И. Ленин был сторонником учения Тейлора, и именно он выступил за применение тейлоризма в советской практике. Впервые в истории России научный подход был применен к построению системы управления. Заметим также, что тейлоризм поддерживался созданием системы научно-исследовательских организаций и широкой пропагандистской кампанией. В результате в 1920-е годы сложилась система научно- исследовательских, хозрасчетных, ведомственных и общественных организаций, разрабатывающих вопросы научной организации управления на единой методической основе с широким использованием зарубежного опыта.

Центральным научным звеном этой системы стал Государственный институт техники управления (ИТУ). Он был создан в системе НК РКИ СССР в 1926 г. Согласно положению об ИТУ, утвержденному СНК СССР 9 февраля 1926 г. на институт возлагались следующие задачи: научная разработка вопросов техники управления, ее упрощение и механизация путем изучения работы советских учреждений и создания типовых проектов и методик рациональной организации управленческого труда («нормалей», «шаблонов»). Кроме того, институт должен был осуществлять консультационную деятельность и проводить популяризаторскую работу в печати, лекциях, на выставках и т.п.

Деятельность института складывалась из теоретической и практической частей, тесно связанных между собой. Научная работа института выполнялась в кабинетах (теории организации; методики; основных операций; вспомогательных операций; стандартизации) и лабораториях (физиотехнической; механико-аналитической), конструкторском бюро. Структура института была достаточно гибкой и видоизменялась в зависимости от актуальности той или иной задачи, решаемой институтом. Так, впоследствии появился кабинет документации и оборудования.

Практическая рационализаторская работа осуществлялась ИТУ через акционерное общество «Оргстрой», которое использовало научные разработки института и в свою очередь финансировало исследовательские работы ИТУ. Сотрудники ИТУ поставили ряд важных проблем организации управления, теоретические вопросы делопроизводства.

Эти вопросы легли в основу формирования научных направлений исследований и заложили фундамент для развития терминологии делопроизводства, классификации, стандартизации и унификации документов, организации и технологии работы с документами в аппарате управления, организационного проектирования делопроизводственных систем, взаимосвязи делопроизводства и архивного дела. Работа ИТУ сопровождалась активной консультационной деятельностью, проведением выставок достижений науки и практики, созданием комплекса периодических печатных изданий и выпуском обширной литературы, в основном, методического характера.

Несмотря на краткий срок своего существования, ИТУ оставил заметный след в истории рационализации советского госаппарата как научно-методический центр, впервые начавший научные исследования принципов построения аппарата управления и организации его работы.

Как руководящий центр, НК РКИ проводит свою работу через внутриведомственные органы рационализации управления и делопроизводства. Впервые идея о создании в стране сети специальных ведомственных рационализаторских органов была высказана на 1 Всероссийской конференции по научной организации труда и производства в 1921 г. и поддержана Первой Московской инициативной конференцией по нормализации техники управления 1922 г. вторая конференция по научной организации труда (1924 г.) ускорила развитие ведомственных рационализаторских органов. В резолюциях конференции указывалось, что «необходимо стремиться к созданию в составе крупных учреждений постоянных органов рационализации (оргбюро), выделяемых самими учреждениями и ведущих постоянную и длительную работу по их усовершенствованию.

Оргбюро - это рационализаторская структура, создаваемая учреждениями на правах структурного подразделения. В его задачи входили постоянное изучение и рационализация работы учреждения. Иногда рационализаторские учреждения назывались отделами или бюро, однако, разница в наименовании не имела принципиального значения. Коренное отличие оргбюро от других органов рационализации заключалось в том, что оно являлось самостоятельным структурным подразделением учреждения и создавалось для рационализации управления и его процессов. Оргбюро работали в тесном контакте с общественными нотовскими ячейками учреждения, кружками НОТ, ячейками лиги «Время», ячейками содействия по улучшению госаппарата, экономическими комиссиями и производственными совещаниями профсоюзов. НК РКИ СССР поставил задачу создания оргбюро во всех крупных учреждениях и распространения сети рационализаторских органов в отраслях народного хозяйства с тем, чтобы обеспечить совершенствование работы аппарата управления.

Рационализация управления, проводимая в 20-е годы, неизбежно проводила рационализаторов к необходимости совершенствования делопроизводства.

Советская власть отказалась от прежнего законодательства и приступила к формированию правовых основ функционирования государства. Однако, в сфере делопроизводства единого нормативного акта, подобного Генеральному регламенту, создано не было. Отдельные положения декретов советской власти в той или иной степени касались делопроизводства и документации. Так, 24 декабря 1917 г. был издан декрет СНК «О порядке издания приказов или распоряжений». Декрет 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений» внес изменения в бланк письма, введя в него новые названия государства и ведомств, но сохранив неизменную форму письма. Декретом 3 августа 1918 г. запрещалось «употребление печати со старым гербом (двуглавым орлом)», и все учреждения обязывались «обзавестись печатями с новым гербом Советской республики».

Закон о торговых книгах (3 августа 1918 г.) предписал всем частным торговым и торгово-промышленным предприятиям вести журнал и реестр инвентарей. К закону были приложены образцы форм документов, заверений и визирований, которые основаны на дореволюционном опыте.

Декрет 23 января 1919 г. о расчетных операциях установил порядок безденежных расчетов между советскими учреждениями и государственными предприятиями, а также формы документов, при помощи которых эти расчеты производятся: оборотная ассигновка и чек. Характерно, что эти формы документов также перешли из дореволюционного делопроизводства. 4 января 1919 г. В.И. Лениным подписано Положение «О государственной текущей промышленной статистике». К нему также прилагались соответствующие формы и определялся порядок их заполнения.

В связи с созданием советской гербовой печати 6 июля 1922 г. был издан декрет ВЦИК и СНК «О порядке пользования печатями с государственным гербом». В этом ряду можно назвать еще ряд нормативных документов периода 1920-х годов, касающихся отдельных вопросов ведения документации в органах государственного управления, судебных учреждениях и т.п., однако следует признать, что стройной системы законодательства по вопросам делопроизводства в стране после Октябрьской революции разработано не было. С созданием ЦКК-РКИ вопросы регулирования делопроизводства в основном отходят к этому ведомству, т.е. переходят на ведомственный уровень.

Вместе с тем, необходимость совершенствования делопроизводства диктовалось объективными причинами. Формы и методы делопроизводства, сложившиеся до революции, больше не соответствовали новому типу государства, были непригодны для советских учреждений и нуждались в пересмотре. Темпы развития народного хозяйства требовали большей оперативности управления, его динамичности в реакции на быстро меняющуюся в условиях новой экономической политики обстановку. Делопроизводство середины 20-х годов отразило многие пороки действующей системы управления, особенно в центральных органах - наркоматах.

Подобная организация делопроизводства затрудняла документооборот, приводила к снижению оперативности в решении управленческих вопросов. Поэтому под контролем НК РКИ начинается серьезная работа по рационализации делопроизводства. Она развивалась по следующим направлениям: совершенствование организационных форм и методов работы делопроизводственных служб, создание правил и инструкций по делопроизводству; оптимизация документооборота; классификация документов; унификация систем документации.

В процессе рационализации делопроизводства наркоматов и ведомств важная роль отводилась созданию специальных подразделений, занимающихся делопроизводством в аппарате управления. Это канцелярии, секретариаты (внутри них экспедиции, машинописные бюро и т.п.). целью их организации была разумная централизация выполнения однотипных делопроизводственных функций в учреждениях.

Для регламентации делопроизводства создавались правила и инструкции, которые отражали теоретические установки и практические достижения научной организации управленческого труда 1920-х годов и, в основном, строились на основе единой методики, разрабатываемой специалистами НК РКИ СССР и ИТУ.

В 1920-х годах для учреждений разрабатывались централизованная и децентрализованная системы делопроизводства. Выбор типа системы зависел от конкретных условий того или иного учреждения. В то время считалось, что центральное место в делопроизводстве занимает вопрос о регистрации документов, обеспечивающий учет, контроль и справочную работу по документам. Эта операция, как ключевая, была наиболее дорогостоящей, отвлекала значительные силы работников делопроизводства, многократно повторялась. Поэтому в первую очередь рационализаторы обратились к совершенствованию процесса регистрации документов. В основном все свелось к замене журнальной системы регистрации карточными системами: индивидуальной или групповой. При этом обязательно учитывался профиль учреждения, объем документооборота, количество корреспондентов. Эти факторы были определяющими при выборе систем регистрации. По данным ИТУ, в учреждения 1920-х годов, применялись такие системы регистрации документов как: индивидуальная карточная система, групповая карточная система, комбинированная карточная система, комбинированные журналы. Шел поиск оптимальной для данного исторического периода технологии регистрации документов.

Карточные системы регистрации были шагом вперед по сравнению с журнальной системой регистрации, они повысили справочную способность регистратуры и устранили множественность регистрационных инстанций. Ее разновидность - групповая карточная система регистрации - способствовала сокращению массива регистрационных карточек, более тесно увязывала делопроизводство с архивом.

Во второй половине 1920-х годов во многих учреждениях наблюдались попытки полного отказа от регистрации документов. В соответствии с методическими указаниями ИТУ применялась безрегистрационная система делопроизводства, тесно связанная функциональным построением аппарата управления. Безрегистрационная система предусматривала точную классификацию функций учреждения, детальное распределение отдельных вопросов деятельности между ответственными исполнителями, закрепление дел и документов за определенными лицами. В соответствии с классификационным планом входящий документ сразу направлялся заранее определенному исполнителю. Однако безрегистрационная система делопроизводства вскоре выявила отрицательные качества аппарата управления. Почти полное отсутствие контроля исполнения, случаи утери документов, путаница с их пересылкой по инстанциям и другие недостатки доказали невозможность применения безрегистрационной системы делопроизводства при всех ее теоретически положительных характеристиках. Эта система требовала высокой квалификации кадров, четкой организационной структуры госаппарата. В то время эти факторы отсутствовали. Неудача с пропагандой и внедрением безрегистрационной системы делопроизводства повлекла за собой и регрессивные процессы - многие учреждения после ее отмены вернулись к журнальным формам регистрации документов.

Важно отметить, что безрегистрационная система делопроизводства в соединении с функциональной схемой построения аппарата давала возможность в определенной мере создать внутриучрежденческую управляемую систему документации, охватывающую все виды документов, не разделяя их на общее и специальное делопроизводство.

Документы были строго привязаны к функциям и к соответствующим служащим аппарата управления, эти функции исполнявшим. «Администратор системы», имея в руках классификационный план функций и документов, обладал возможностью организовывать, контролировать и управлять всеми документами, циркулировавшими в аппарате управления. В какой-то мере в этой системе можно обнаружить черты современной системы управления документацией.

Наряду с безрегистрационной системой некоторые учреждения обращались и к «дублетной» системе делопроизводства. Однако эта система не нашла распространения, от нее вскоре отказались из-за большого расхода бумаги и возрастания объема документооборота.

Анализ развития делопроизводства на опыте учреждений 1920-х годов показывает, как важно при рационализации учитывать конкретный организационный уровень развития аппарата управления, квалификацию сотрудников, уровень технической оснащенности аппарата. Попытки внедрения новых делопроизводственных систем обречены на неудачу, если они не отвечают внутренним потребностям учреждения и общему уровню развития аппарата управления. Кроме того, в делопроизводстве, как в самой традиционной стороне управленческого процесса, очень важна психологическая подготовка сотрудников к любой реорганизации. Всякое нововведение должно быть обосновано теоретически, неоднократно проверено на практике и только после этого может быть рекомендовано для широкого освоения.