История обращений граждан в 16-18 вв.

Подсудность лиц и дел в Московском государстве распределялась очень сложно между множеством ведомственных и территориальных приказов. Все должностные лица, начиная с самых верхов и до низа, находились вне компетенции общих приказов и, как тогда говорили, «судом и управой» были известны только в Челобитном приказе. По самой сущности своих служебных обязанностей находились в постоянной близости к царю, а Челобитный приказ в правительственном механизме Московского царства был органом контроля и очень важным рычагом. 19 декабря 1677 г. этот приказ был соединен с Владимирским судным приказом, в январе 1683 г. восстановлен, а 9 февраля 1685 года упразднен окончательно, и дела его вновь переданы Владимирскому судному приказу[15].

Жалобы на черное и белое духовенство в делах о преступлениях против веры разбирал патриарший духовный приказ (или патриарший разряд), просуществовавший с 1626 до 1739гг[16].

С возникновением регулярной армии появилась необходимость регулирования порядка подачи жалоб лицами, находящимися на военной службе, а также на лиц, проходящих военную службу. В Указе Петра I «О порядке принесения жалоб военнослужащими и запрещении коллективных челобитий» от 19 июня 1706 г. установлен порядок подачи жалоб на обиды от офицеров рядовыми солдатами и драгунами, в соответствии с которыми запрещались подачи коллективных жалоб и сходки под страхом смертной казни, ибо «прилично то бунту». В том же году царь Петр I именным указом запретил под угрозой отсылки в армию под военный суд запретил подачу жалоб на военных людей, находящихся в походе[17].

Помимо вышеперечисленных инстанций, принимающих жалобы, данную обязанность исполнял приказ Тайных дел или Тайный приказ, созданный в 1650 г. как особая царская канцелярия, просуществовал до 1676 г. В его ведение были взяты некоторые царские вотчины, и, кроме того, он должен был заниматься разбором дел, бравшихся туда  по инициативе царя из других приказов. Характер дел определялся не столько их содержанием, сколько возникшим в силу различных обстоятельств интересом к ним царя. Поэтому дела, поступившие в Тайный приказ, были разнообразны и могли относиться к различным отраслям управления.[18]. Таким образом, Тайный приказ не был специализированным в какой-то одной области учреждением, а являлся, скорее, своеобразным органом контроля и надзора, пользовавшимися правом пересмотра и решения дела

В последствии были созданы специальные органы для более полной реализации права граждан на обращение. В 1720 г. Петр I учредил при Сенате специальную должность для приема челобитных, получившую в 1722 г. название «рекетмейстерство». Единственной обязанностью этой службы являлось рассмотрение челобитных, поданных на высочайшее имя. В последующем подобные органы не только стали обязательным элементом в системе высших органов государственной власти страны, но и получили распространение по управленческой горизонтали и вертикали: по горизонтали – в министерствах и ведомствах, по вертикали – в местных властных структурах[19].

§2.2. Механизм рассмотрения обращений граждан

Поданные обращения рассматривались на основе существующих нормативных актов. Важным таким актом, касающемся рассмотрения жалоб, было Соборное Уложение 1649 г. В соответствии со ст. 20 данного акта жалобщикам было запрещено обращаться с челобитной непосредственно к царю, за исключением дел о государственных преступлениях. Если это обращение происходило в церкви, виновный подвергался тюремному заключению

В русском процессе XVI-XVIII вв. принятие доноса являлось особым процессуальным моментом, довольно подробно нормировавшемся в законе. Доносителем не могло быть лицо, лишенное всех прав состояния, не принимались доносы от детей на родителей, приказчика на хозяина, которые он не дал в делах отчета, за исключением доноса о государственных преступлениях, не принимались доносы, учиненные «скопом или заговором» (то есть совместно, в ходе беспорядков). По получении доноса, доноситель немедленно расспрашивался об обстоятельствах преступления, но при этом запрещалось в подтверждении доноса проводить доносителя к присяге. Если донос не заключал в себе доказательств, то он, тем не менее, записывался в протокол для ведома впредь[20].

Императрица Екатерина I внесла в порядок работы с жалобами некоторые изменения, о чем свидетельствует ее Указ «О должности Сената» от 7 марта 1726 г. Сравнение показывает, что ст. 4 данного Указа аналогична ст. 4 Указа 1722 г., за исключением одного новшества. Прежде допускались жалобы на решение нижестоящих органов непосредственно императору, хотя и через рекетмейстера. Теперь все жалобы решаются только в Сенате. Это означало не расширение прав Сената, а признание того факта, что императрица не бывала в Сенате и жалобы на высочайшее имя подавались в Сенат бесполезно.

В мае 1743 г. решением императрицы Елизаветы Петровны был создан отдел прошений. Так, Екатерина II запретила крестьянам жаловаться на своих помещиков. В то же время она подтвердила собранию дворянства дозволение делать представления и жалобы через своих депутатов, как Сенату, так и Ее Императорскому Величеству на основании узаконений. В июне 1763 г. императрица Екатерина II подписала манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя, которым был установлен порядок рассмотрения жалоб по существу. Дела, подлежащие судебному разбирательству, возвращали просителям для передачи в суд. Установленный порядок работы с прошениями в принципиальном плане сохранился до конца XVIII в., хотя в него вносили некоторые изменения[21]. Таким образом, впервые было введено разделение обращений, поданных на рассмотрение в государственные органы на административные и судебные.

Павел I в начале своего царствования разрешил крестьянам подавать ему жалобы на притеснения помещиков и управителей («с одновременным запретом подавать их скопом, а также многими подписанные и с угрозой наказания за ложные жалобы»). Вскоре, однако, последовало подтверждение прежних предписаний крестьянам быть послушными своим помещикам, исполнять всякие работы и платить оброк беспрекословно. 24 апреля Павел I лишил дворянства права предоставления коллективных жалоб государю, Сенату и губернаторам областей.

Что же касается политических преступлений, то специально разработанного положения, регламентирующего порядок возбуждения судебного следствия по ним и прохождение дел по инстанциям, в XVI и XVIII вв. не существовало. Относительно политических дел, так же как и всех прочих, действовало общее правило, зафиксированное в Судебнике 1550 г.: «А к которому боярину, или к дворецкому, или к казначею, или к дьяку придет жалобник его приказу, и ему жалобника своеого приказу от себя не отсылати, а давати ему…управу, которой будет жалобник бьет челом по делу». Статья предусматривала также случай, если «которому жалобнику без государева ведома управы учинити не можно», и ино «челобитье его сказати царю государю». Когда речь шла о политическом преступлении, это правило дополнялось требованием обязательности доноса на совершивших или задумавших такое преступление лиц любому должностному лицу. Соборное уложение 1649 г., официально вменяя доносительство в обязанность всем русским подданным, включая крепостных, установив за нарушение этого закона наказание вплоть до смертной казни, также предлагало делать донос «государю и его государевым боярам и ближним людям, и в городах воеводам и приказным людям», то есть любому представителю администрации. Поэтому первой инстанцией для расследования политических преступлений практически могла быть и любая изба, и любой приказ, а также Боярская дума и сам царь[22].

В XVII в. обнаруживаются стремления к ограничению приема челобитных. Так, например, Уложение Алексея Михайловича разрешает подавать государю челобитные только по таким судным делам, о которых в судебных указах не упоминалось.[23] Это, конечно же, было негативно воспринято народом.

Данный процесс наблюдался и в XVIII в. Так, при Петре I масса жалоб, челобитных на высочайшее имя вызвала ряд указов, возбраняющих это делать. За обращение непосредственно к царю, минуя соответствующие инстанции, устанавливалось суровое наказание. Однако практика подачи жалоб и прошений непосредственно царю продолжалась. Как писал сам Петр Великий в Указе от 23 февраля 1722 г., челобитчики «предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покою» [24]. Причиной тому были в значительной степени беспорядки и неправосудие судебных мест.

Петру I неоднократно приходилось подтверждать запрещение подавать государю челобитные кроме тех, которые касались произвола дьяков и судей. С образованием Сената, Петр I вступает на путь совершенного устранения зависимости самодержавной власти от правосудия. Так, в 1718 г., под страхом смертельной казни, запрещено было подавать жалобы на Сенат. В течение всего XVIII в. это запрещение десятки раз подтверждалось[25]. Это еще более усугубило положение простого народа.

Глава 3. Степень коррумпированности в государственных учреждениях XVI –XVIII вв.

§3.1. Коррупция как системное явление

Лица, принимающие обращения граждан практически всегда удовлетворяли или отказывали в удовлетворении, опираясь на принадлежность к тому или иному сословию челобитчика. Это связано с частым подкупом тех, в чьей компетенции было рассмотрение и вынесение приговора по жалобе. Это явление порождает новый термин – взяточничество (или коррупция).

Коррупция (от лат.corrumpere – «растлевать») – неюридический термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверительных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам (законодательству). Наиболее часто термин применяется в отношении к бюрократическому аппарату и политической элите[26].

С течением времени, каждый монарх, понимая всю опасность данного явления для государства и для него самого, пытается предотвратить это. Так, в начале XVI в. был создан системный подход к борьбе с коррупцией.

Сама организация системного подхода к борьбе закономерно соответствовала изменениям коррупции, происходившим в различных социально-экономических и криминальных условиях. Достаточно обратиться к русскому законодательству, чтобы четко отследить, что с приходом нового правителя, подходы его предшественников к борьбе с коррупцией первоначально не изменились, а только, корректировались и наполнялись новым содержанием. [27]

Так, в соответствии со ст. 70 Судебника 1550 г. деятельность назначаемых служащих (приказных) ставилась под контроль выборных. При этом ст. 75 Судебника гарантировала удовлетворение материальных исков от потерпевших к приказным, совершившим коррупционные деяния. В течение пяти лет действия ст. 75 Судебника подтверждалось («многие наместники и волостели со старого стяжания лишились живота и вотчин» [28]). Однако в последующие годы произошло усугубление криминальной ситуации, связанной с распространенностью коррупции среди выборных служащих. Это происходило по причине того, что сами выборные, не были обременены какой-либо ответственностью за совершение коррупционных деяний.

Изменения криминальной ситуации было учтено законодателем в последующем Судебнике 1589 г. Во-первых, устанавливалась обязательная служебная присяга выборных (ст.1). Во-вторых, был предусмотрен порядок подачи исков (с исключением сроков давности) от потерпевших к выборным служащим, уличенным в коррупции (ст.38). Неотвратимости ответственности коррупционеров из числа выборных способствовала подотчетность выборщикам деятельности выборных судей, их разбирательство и осуждение волостным судом[29].

Парадоксом являлось то, что Челобитные избы, различные канцелярии, принимающие жалобы от населения также не отличались честностью, что ставило в тупик народ. На вопрос «Куда жаловаться и писать челобитную о вымогательстве денег, если сами представители власти вымогатели?» Современники писали, что взятку надо было дать даже для того, чтобы войти в избу. И это не было гранью. Несмотря на запреты подачи обращений, скопом, лично царю, известны в истории случаи, (например в 1648 г.), когда «весь мир» в челобитной жаловался на коррупцию приказной администрации, доставив ее самому Алексею Михайловичу. Челобитчики требовали созвать Земский Собор, упорядочить законодательство и создать новую Уложенную книгу. Одной из причин таких требований была неупорядоченность и запутанность законодательства, влекшие за собой судебные волокиты, которые усложняли жизнь народу, но способствовали пополнению приказной казны и личному обогащению приказных чиновников, пользовавшихся юридической неграмотностью челобитчиков и имевших возможность накручивать их дела до необъятных размеров и получать крупные суммы в виде взяток нелегально и в виде пошлин легально.[30]

Благоприятные условия развития системного подхода к борьбе с коррупцией в истории России складывались не без участия представительной ветви власти. Ее собственные, или идущие от населения антикоррупционные инициативы оперативно воспринимались правителями не только на условиях поддержки идей, но и практического сотрудничества.

В системе сотрудничества важная роль отводилась законодательному обеспечению борьбы с коррупцией со стороны представительной ветви власти, а также организации ею социального контроля в сферах государственного управления, наиболее подверженных подкупу-продажности. Одной из форм социального контроля являлось создание пунктов регистрации сообщений от населения о проявлениях коррупции служащих. Например, в 1619 году Земский собор третей сессии создал учреждение для разбора жалоб от населения на «сильных людей»[31]. Другой формой социального контроля была замена назначаемых служащих выборными, а при целесообразности сохранения назначаемых служащих – непосредственный контроль за их деятельностью со стороны выборных (имевших задачи «отстранения взяточничества и пристрастия»[32]). Понимая ограниченность контроля со стороны выборных служащих, а более всего, учитывая высокую степень коррумпированности, представительное законодательное собрание в 1649 г. разработало систему многоуровневого предупреждения коррупции. Введение такой системы предупреждения имело криминологически обусловленный характер.