История делопроизводства

   Ежемесячно  в структурных подразделениях проводилась  «ревизия дел», т.е. был внедрен систематический  контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных  и неисполненных документов. В  конце года составлялась общая ведомость по министерству.

   Ежегодная деятельность министерств заканчивалась  отчетами. Отчетов было три: отчет  в суммах, отчет в делах, отчет  в видах и предположениях к  усовершенствованию каждой части. Для  каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.

   Со  всех исходящих документов снимались  копии («отпуски»), которые со всеми  входящими документами сдавались  в архив министерства, где на них  составлялись описи.

   Организацию работы с документами в XIX в. следует  рассматривать как четкую систему, обеспечивавшую движение, учет, контроль и хранение управленческих документов, в основе которой лежали «универсальные» возможности человека.

   «Общим  учреждением министерств» установлены  единые принципы ведения делопроизводства во всех центральных учреждениях России. Специфика каждого из них нашла отражение в «частных учреждениях.

   Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств.

   От  императора министр получал указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления, от Государственного совета — высочайше утвержденные мнения, направлял представления; от Сената получал сенатские указы, направлял представления, рапорты, доношения; от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял записки и представления. Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение.

   Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.

   Директор  департамента мог направлять министру записки (докладные записки), представления; в департаменты других министерств — отношения, подчиненным — предписания.

   Начальник отделения посылал в другие отделения своего министерства записки, в отделения других министерств — отношения.

   Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия  департамента) фиксировался в журналах.

   В XIX в. существенные изменения произошли  в формуляре документа. Это связано с внедрением в процесс документирования бланков. К «Общему учреждению» приложены четыре формы «переписки», служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреждения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу листа указывали адресат. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов прошлого столетия стали изготовлять типографским способом.

   При анализе «сношений» следует иметь  в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а  в других — «беззаглавных» — отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата. Высшие, обращаясь к нижестоящим, писали адресат в дательном падеже: «Калужскому губернскому правлению». Равные и нижестоящие, обращаясь в вышестоящие учреждения, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление». Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящий чиновник обращался к вышестоящему, указывался титул последнего: «Его превосходительству», «Его благородию». При общении равных должностных лиц и вышестоящих с нижестоящими титул не писали.

   Документы в XIX в. обязательно подписывались  и скреплялись. Подпись и скрепа включали наименование должности чиновника, его инициалы, фамилию.

   В § 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламентирована зависимость юридической силы документа от правил его оформления: «Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установленную форму».

   В формуляре документа XIX в. ясно прослеживается стремление к формализации, определению четких правил расположения и оформления реквизитов.

   На  всем протяжении XIX в. активно развиваются  другие системы документации. Характерно, что некоторые из них приобретают  четко регламентированную форму  — в виде Уставов, в которых  установлен состав документов системы, правила их составления и оформления, а также приложены образцы форм документов. Например, документирование прохождения государственной службы закреплено в «Уставе о службе гражданской» 1832 г.,* вопросы бухгалтерского учета — в «Общем счетном уставе» в 1848 г.

   Характерным явлением для XIX в. стало стремление к сокращению объема документооборота. Оно закреплено в специальных  законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг.*, называвшихся «сокращение  документооборота» или «сокращение переписки». Достигалась данная цель путем делегирования части полномочий в принятии управленческих решений нижестоящим учреждениям и должностным лицам. Например, передавались полномочия в решении кадровых вопросов, расходовании денежных сумм и т.д.

   В последней трети XIX в. большое влияние на делопроизводство оказало развитие техники. Изобретение пишущих машинок, гектографов и другой множительной техники вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготовление документов, позволило экономить время и затраты, сократив рукописное изготовление документов. Появление телеграфа, телефона привело к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм.

   Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в «Общем учреждении министерств», в конце XIX в. стали нуждаться в корректировке и развитии. Отдельные ведомства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс. Например, в канцелярии попечителя Московского учебного округа внедряются элементы механизированной обработки документов: пометки на них (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении и др.) наносились с помощью механических нумераторов или штампов.

   Наиболее  четко направления рационализации делопроизводства сформулированы в  «Положении о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», изданном в 1911 г.

   На  протяжении XIX в. издавались сборники образцов документов, называемые «письмовниками», с целью помочь чиновникам и частным  лицам составить документ в соответствии с существующими правилами.

   В XIX в. начинается процесс формирования теории делопроизводства. Он связан с  именами      М.М. Сперанского, Ф. Русанова, Н.В. Варадинова, К. Зосимского, В. Вельбрехта

5. Государственное  делопроизводство  в советскую эпоху

   События октября 1917 г. в корне изменили систему государственных учреждений в России.

   Организация деятельности советской администрации  потребовала установления новых  правил документирования. Был издан  ряд законов, регламентировавших порядок  внесения законопроектов, их утверждения, подписания, опубликования и вступления в силу; использования печатей с государственным гербом. Большое значение для оформления официальных документов имело постановление Совета Народных комиссаров от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором перечислялись обязательные реквизиты бланка.

   Несмотря  на трудности гражданской войны, становление советского государственного аппарата сопровождалось поисками новых, соответствующих времени форм делопроизводства. Об этом свидетельствует постановление Совета Рабочей и Крестьянской Обороны от 8 декабря 1918 г. «О борьбе с областничеством и канцелярской волокитой», который предписывал заменить переписку переговорами по телефону, деловые бумаги — телефонограммами и установить контроль за всеми распорядительными документами. Всем советским учреждениям вменялось в обязанность исполнять постановления и распоряжения центральной власти точно и беспрекословно. Свидетельствует об этом также проект декрета «Об упрощении делопроизводства и переписки в советских учреждениях», подготовленный в декабре 1918 г. Совещанием по вопросу упрощения делопроизводства в советских учреждениях при Юрисконсульском отделе Наркомата Госконтроля. Для его доработки в январе 1919 г. было создано Междуведомственное совещание, куда входили представители пяти наркоматов. Они подготовили проект «Положения о письмоводстве и делопроизводстве», который, однако, не был утвержден.

   Для первых лет советской власти характерна законодательная регламентация  работы с обращениями граждан. Узаконено право гражданина на обжалование, подачу письменных и устных жалоб и сроки их рассмотрения.

   В 20-е годы развернулось массовое движение за научную организацию труда (НОТ) и научную организацию управленческого  труда (НОУТ), оказавшее значительное влияние на формирование и развитие советского делопроизводства. Теоретические и практические разработки в этой сфере связаны с именами А.К. Гастева, П.М. Керженцева, Е.Ф. Розмирович, Л.А. Бызова, З.К. Дрезена и др.

   С начала 1920-х годов государство  патронировало это движение, о чем свидетельствуют факты проведения конференций по НОТ: Первой Всероссийской конференции в январе 1921 г. и Второй Всероссийской конференции в марте 1924 г., а также создание Таганрогского института научной организации производства в 1920 г. и Казанского института научной организации труда в 1921 г., научно-практические разработки которых в области управления и делопроизводства способствовали оптимизации работы советских учреждений.

   Развитие  научной организации управленческого  труда связано с деятельностью Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ).

   Координация работы по НОТ в стране была возложена  на Совет научной организации  труда, производства и управления (СовНОТ), созданный при коллегии НК РКИ  в 1923 г., а роль методического центра по руководству рационализацией делопроизводства выполнял Отдел административной техники (АТО). Большое значение для развития советского делопроизводства имело создание при НК РКИ в 1925 г. Государственного бюро организационного строительства (Оргстрой) и в 1926 г. Института техники управления (ИТУ). Эти организации тесно сотрудничали. ИТУ занимался теоретическими разработками; Оргстрой реализовывал их на практике, внедряя в деятельность конкретных учреждений на основе хоздоговорных отношений.

   При ИТУ был создан Кабинет стандартизации, который разрабатывал общесоюзные  стандарты на документы, средства и  предметы конторского труда, носители информации. Здесь были разработаны  стандарты писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов и др., форматов бумаги, а также стандартизировались материалы, используемые при работе с документами: чернила, ленты для пишущих машинок; разрабатывались образцы конторской мебели.

   Для установления связей ИТУ и Оргстроя с госаппаратом в 1928 г. при ИТУ  создано Консультационное бюро.

   В 1928 г. ИТУ совместно с Центрархивом РСФСР подготовил «Правила постановки архивной части делопроизводства в  государственных, профессиональных и  кооперативных учреждениях и  предприятиях РСФСР». Правила имели  большое значение для организации  текущего хранения документов и определяли порядок их уничтожения. Подготовленный в 1931 г. ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота» предполагал введение единых правил делопроизводства в общегосударственном масштабе. Но вследствие ликвидации ИТУ в апреле 1932 г. эти правила не были доработаны и утверждены.

   После ликвидации ИТУ в СССР не стало  единого центра научной разработки вопросов делопроизводства. (Подробнее  о деятельности ИТУ и причинах его ликвидации см.: История делопроизводства в СССР: Учеб. пособие. — М., 1974. - С. 105—113.) В истории делопроизводства начался длительный период ведомственного регулирования работы с официальными документами, так как каждое ведомство решало их по-своему.

   В 20-е и в начале 30-х годов вопросами  совершенствования управления занимались общественные организации: Клуб работников административного дела, Объединение работников учета, Ассоциация работников управленческого дела. Издавались журналы, на страницах которых рассматривались проблемы работы с документами: «Техника управления», «Вопросы организации и управления», «Система и организация», «Время», «Организация труда».

   В этот период издается много литературы по вопросам делопроизводства: и фундаментальные  теоретические исследования, и пособия  по делопроизводству для учащихся и практиков.

   Значительное  влияние на процессы документирования оказала Конституция 1936 г., впервые  за годы советской власти законодательно закрепившая иерархию управленческих документов, четко определив, какие  виды распорядительных документов должен издавать конкретный орган власти и управления.