Законодательная власть в Великобритании

Однако законопроектам, представляемым рядовыми членами Парламента, обычно уделяется намного меньше времени и внимания.

Кроме того, законопроект могут внести частные лица или организации – как правило, такой проект бывает частным. Если кто-то посчитает, что частный законопроект напрямую затрагивает его интересы, он может обратиться в Парламент с соответствующей петицией, чтобы затем представить свою точку зрения в рассматривающем проект комитете.

Всякое законодательное предложение должно быть облечено в форму законопроекта (билля), причем представляемый в парламент законопроект должен быть непременно правильно оформлен. Этому придается особое значение.

Глава государства (монарх) обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляют министры.

В Великобритании законодательную инициативу по церковным вопросам могут осуществлять руководящие органы религиозных общин.

«Особенности принятия финансовых биллей состоит в том, что правом их внесения (исключительно в Палату общин) обладают только члены Правительства, депутаты могут вносить поправки в них только по согласованию с соответствующим министром. Палата лордов может задержать финансовый билль не более, чем на месяц, причем в случае ее возражений повторного рассмотрения билля нижней палатой не требуется (если, конечно, депутаты не согласятся с возражениями лордов).»

На практике разногласия между палатами по любым биллям чаще всего разрешаются путем компромисса -  с применением “законодательного челнока”. Движение проекта из одной палаты в другую продолжается до тех пор, пока не будет выработан согласованный текст.

   B. Стадии принятия законов

Обсуждение законопроекта – это самая объемная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах.

Обсуждение на пленарных заседаниях палат именуется чтением законопроекта. Каждый законопроект проходит три этапа чтения: первое чтение, второе и третье чтение. Подготовка проекта к каждому чтению (кроме первого) осуществляется в комитетах палаты. Работа комитета завершается составлением письменного доклада. Парламентарии придают важное значение этой процедуре. От позиции, которую выразит в своем докладе комитет, во многом будет определяться судьба законопроекта.

Аналогичную процедуру законопроект должен пройти в каждой из палат Парламента.

Далее происходит этап санкционирование закона, который осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. На этой стадии законодательного процесса возможно отлагательное вето главы государства, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. Часто при этом указывается, что глава сообщает парламенту свои возражения или замечания по содержанию закона.

Первое чтение

Порядок внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это чисто формальная стадия, не предрешающая успеха законопроекта в дальнейшем. Процедура первого чтения состоит в следующем: член палаты, желающий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем намерении. Когда спикер называет его фамилию, он вручает клерку палаты так называемый “фиктивный билль”, то есть лист бумаги, в котором указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата, внесшего законопроект, и тех депутатов, которые выступают в качестве поручителей по законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает краткое название законопроекта, называет день для второго чтения и отдает распоряжение о напечатании законопроекта. Как правило, на этой стадии не происходит обсуждения билля. Правительство прилагает к биллю короткую объяснительную записку.

Почти все время палаты (90%) занято рассмотрением законопроектов, вносимых правительством. Для обсуждения законопроектов рядовых членов выделяется строго определенное время (12 пятниц в сессию). Постоянные правила предусматривают несколько процедур для внесения законопроекта частного члена в палату общин.

Второе чтение

«Второе чтение — чрезвычайно существенная стадия. По сути, это первое публичное обсуждение законопроекта. Только на этой стадии начинается обсуждение внесенного законопроекта. Во время второго чтения обсуждаются основные, принципиальные положения законопроекта. В этой стадии палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько целесообразно в принципе изменение законодательства, предлагаемое внесенным законопроектом. Второе чтение может быть окончено либо одобрением законопроекта и направлением в комитет для внесения поправок, либо отклонением законопроекта в целом. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влияния на содержание статей законопроекта.»

В начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, приступить ли к чтению. В этот момент любой член палаты общин может возразить против предложения спикера, либо внести поправку о том, чтобы законопроект был “прочтен” во второй раз по прошествии трех—шести месяцев, либо предложить поправку с указанием оснований, по которым законопроекту вообще должно быть отказано во втором чтении. Эти предложения ставятся на голосование. Если билль потерпит поражение при голосовании, то дальше он не рассматривается.

Как уже говорилось ранее, на стадии второго чтения законопроект может быть отклонен, но отклонение, например, правительственных биллей происходит очень редко.

Таким образом, в Великобритании, в отличие от законодательного процесса других западных стран, законопроект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосованием.

Стадия комитета

Билли, одобренные во втором чтении (как правило, они принимаются, поскольку правительство располагает поддержкой правительственного большинства), направляются в постоянные комитеты (либо рассматриваются палатой, преобразованной в комитет всей палаты).

Для каждого законопроекта назначается отдельный комитет – большинство из них имеют статус Комитета по общественным законопроектам (Public Bill Committee) и называются в соответствии с рассматриваемым проектом, например Комитет по законопроекту о климате (Climate Bill Committee).

Комитет проводит постатейное обсуждение проекта, принимает поправки и при желании может привлечь к обсуждению группы интересов и экспертов. Из всех предложенных поправок председатель комитета выбирает наиболее важные, на его взгляд, и только они проходят дальнейшее обсуждение.

Прохождение проекта через комитет зависит от его спорности и может занимать от нескольких минут до нескольких месяцев, а законопроекты по бюджетным финансам (Consolidated Fund Bills) вообще не направляются в комитеты. По окончании своей работы комитет готовит доклад и представляет его на рассмотрение палаты.

Немногие, наиболее важные, законопроекты (как правило, правительственные) рассматриваются в Комитете всей палаты (Committee of the Whole House), когда в обсуждении участвуют все члены Общин, но по процедуре комитета. Это позволяет Правительству провести проект особенно быстро. В Комитет всей палаты обсуждаются также законопроекты конституционной важности или проекты, не вызывающие разногласий. Иногда Комитет всей палаты рассматривает часть проекта, а остальные разделы поступают в Комитет по общественным законопроектам – так поступают обычно с бюджетом.

При обсуждении законопроекта комитет связан решением палаты, вынесенным при втором чтении, и не вправе вносить в законопроект такие поправки, которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного палатой общин.

Комитет не может вносить в законопроект положения, которые противоречат принципу законопроекта. Он имеет право отклонить любую статью законопроекта. При передаче законопроекта в комитет палата дает ему специальные инструкции, которыми определяются полномочия комитета в отношении данного законопроекта.

Комитетская стадия заканчивается составлением доклада по законопроекту, который представляется палате общин.

Доклад комитета и Третье чтение

В процессе стадии доклада проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д.

«В стадии доклада палата рассматривает докладываемый комитетом законопроект, обсуждает сделанные им поправки и решает, должны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправками, предложенными членами палаты в этой стадии. Билль не рассматривается статья за статьей. Практически обсуждение ограничивается предложением отдельных по правок депутатами и голосованием по ним. Спикер вправе отбирать поправки, подлежащие обсуждению. Здесь, как и на других стадиях, применяются “кенгуру” (спикер выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки), “закрытие”, “гильотина” (прекращение прений в назначенный час).»

Как правило, третье чтение законопроекта имеет место сразу же после окончания стадии доклада. Это формальный этап в обсуждении законопроекта, ибо во время дебатов палата связана уже принятыми положениями законопроекта. На этой стадии могут предлагаться поправки, не затрагивающие существа билля, обычно чисто редакционные, касающиеся стиля законопроекта, его заглавия и т.п. После голосования законопроект считается принятым палатой общин. Если он был внесен первоначально в палату общин, издается приказ, чтобы клерк “отнес билль к лордам и просил их содействия”; законопроект передается в палату лордов с надписью “да будет передано господам”.

Рассмотрение в Палате Лордов. Поправки

Одобренный Палатой Общин законопроект направляет в Палату лордов. Здесь документ проходит те же стадии, что и в Палате общин, но с незначительными особенностями, например:

- на стадии комитета обсуждение по большинству проектов проходит в Комитете всей палаты,

- в комитетах обсуждаются все поправки, а не только некоторые, как в Общинах,

- в 3-м чтении лорды могут принимать к проекту небольшие поправки.

При рассмотрении финансовых законопроектов (Money Bills) лорды имеют ограниченные права:

- эти законопроекты могут вноситься только в Общины,

- лорды не имеют права принимать к ним поправки,

- суверен должен дать санкцию на проект не позднее, чем через месяц после его поступления в Палату лордов, даже если лорды его еще не одобрили.

На большинство других законопроектов лорды могут наложить свое вето, но не более чем на год. С началом новой сессии (обычно в октябре) Общины могут снова внести проект на рассмотрение и принять его самостоятельно.

После одобрения в Палате лордов законопроект с принятыми здесь поправками вновь рассматривают Общины. Они могут согласиться с поправками лордов, отклонить их или предложить свои альтернативные формулировки. Затем документ опять рассматривают лорды, и так продолжается до тех пор, пока законопроект не будет одобрен обеими палатами в одинаковом виде (Ping-Pong).

Королевская санкция

Последний этап принятия законопроекта — это получение Королевского согласия. Итоговый вариант законопроекта формально одобряет монарх (Royal Assent). Теоретически Суверен может дать согласие (то есть принять закон) или не дать его (то есть наложить вето на законопроект). По современным представлениям Суверен всегда принимает законы. Последний отказ дать согласие произошёл в 1708, когда королева Анна не утвердила законопроект «о создании шотландского ополчения».

По получении Королевской санкции спикер в Общинах или Лорд-спикер в Палате лордов объявляют об этом членам своих палат.

Закон вступает в силу в полночь после получения Королевской санкции, в специально оговоренный в тексте срок или когда один из министров Правительства издаст соответствующий приказ (commencement order)[6].

C. Особенности принятия некоторых законов

Особенности рассмотрения финансовых законопроектов.

Процесс прохождения законопроектов, связанных с расходованием или собиранием средств государственной казны, имеет ряд особенностей. За палатой общин признано исключительное право осуществлять контроль над финансами. Билль о правах 1689 г. установил, что “взимание сборов в пользу и распоряжение короны, в силу якобы прерогативы, без согласия парламента и на более долгое время и иным порядком, чем это установлено парламентом, незаконно”. Принцип, требующий согласия парламента на расходование правительством государственных средств, утвердился в XVII в. Он развился из обычая, предписывающего парламенту принимать ежегодно законы о расходовании государственных средств. В то же время утвердились конституционные принципы, которые переда вали палате общин “контроль кошелька”. Правительство не имеет право расходовать государственные средства и вводить налоги без согласия парламента. Финансовое законодательство — исключительная прерогатива палаты общин. Финансовые предложения правительства должны быть приняты ею, и финансовые билли могут быть внесены только в палату общин. Однако право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных парламентом, принадлежит правительству. Ему же принадлежит инициатива в финансовых вопросах. Право внесения в палату общин законодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству.