Теории элит

      Через повседневное общение в процессе реализации государственных решений  профессионалы-служащие вовлекаются  в активную политику, а политические ценности все больше проникают в процесс управления. Уйти от этого практически невозможно. Даже индивидуальные черты руководителя (стиль одежды, тональность общения, форма отдыха) со временем начинают проявляться в поведении управляемых, оказывая активное влияние на их мировоззрение, поступки, стиль жизни.

      Все служащие государственного аппарата независимо от того, какого уровня чиновниками они являются, обладают достаточно широким диапазоном свободы выбора и действий. Они не могут, а часто и не хотят, выходить за рамки политических отношений, а тем более абстрагироваться от мировоззренческих систем. Скорее наоборот, будучи профессионалами и свободными гражданами, имеют достаточные права и реальные возможности на свободу действий с политическим акцентом в рамках своих же полномочий. Чисто административными мерами лишить их этой возможности практически нельзя.

      Да  и в этом нет никакой необходимости. Чиновники и аппарат, хотим мы того или не хотим, все равно имеют  массу точек соприкосновения с политической сферой. А значит никак не могут быть ограничены чисто технической реализацией установок и предписаний, выработанных законодателями, высшими исполнительными и судебными инстанциями, правящими партиями. Тем более, что не лишено оснований суждение о том, что аппарат без патронажа сильной власти, сосредоточенной в руках авторитетных и политически компетентных «первых» руководителей, неизбежно деградирует и разваливается.

      Государственный аппарат, в свою очередь, также играет активную роль, обеспечивая разветвленной структурой органическое единство политической элиты, государственной службы и государственного служащего. Аппарат нередко представляет собой последний оплот, защищающий от расстройства демократические механизмы государственной власти. Скажем, в каждой стране имеет место совершенно конкретная проблема, которую в США называют проблемой железного треугольника. Суть ее в следующем: в парламенте имеется специализированный комитет по каждой сфере функционирования государства, например, по банковскому делу или агробизнесу. Существует также Министерство финансов и Министерство сельского хозяйства. Наконец, в частном секторе есть соответствующая структура - банк или агрокомбинат. Все они, взаимодействуя, постепенно формируют довольно жесткую группу, которая и определяет политику в своей сфере. Даже президенту страны иной раз трудно что-либо изменить в этом треугольнике. Вот что такое единение политиков и чиновников, тем более, когда закон носит рамочный характер и служащий становится его интерпретатором.

      Наличие такого рода треугольников свидетельствует  о том, что политика делается не только президентами, министрами и депутатами. Под патронажем президентов политика делается парламентами и правительствами, и политическими партиями, и общественными движениями, и банками. Делается она и профессиональным чиновничеством. И это неизбежно. Другое дело, в каких масштабах это происходит, какова конфигурация линии политическая система - политическая деятельность - закон - государственная служба - государственный служащий.

      Диапазон  этой конфигурации достаточно широк: от полного сращивания исполнительного аппарата с политикой до полной политической чистоты государственной службы, когда главным профессиональным и этическим принципом государственной службы становится лояльность государству, честное исполнение законов, добросовестное служение министру. Еще Макиавелли предупреждал: Если ты увидишь, что советник думает больше о себе, чем о тебе, и во всех делах ищет собственную пользу, то человек такого склада никогда не будет хорошим помощником. Тот, в чьи руки отдана власть, обязан думать не о себе, а только о князе, он не смеет даже упоминать при нем о делах, не касающихся государства. Его основная обязанность и главное достоинство - честно и грамотно исполнять законы, требования регламентов и должностных инструкций.

      Причем добросовестное служение - не какое-то достоинство, не добродетель, за которые полагается особое вознаграждение, а норма. Социально продуктивной элита может быть лишь при условии безупречности, строжайшего режима функционирования и самодисциплины аппарата. Только за элитой с таким аппаратом люди будут признавать право на власть, будут с чувством достоинства ей повиноваться.

      Система государственного управления устроена так, что со временем вокруг лидера складывается достаточно устойчивая и мощная бюрократическая группировка. И она вовсе не безгласна. Наоборот, имеет свои взгляды и амбиции, свои «корпоративные» интересы. Будучи же осведомленной об истинных возможностях и жизненных ориентациях руководителей, об их слабых и сильных сторонах, бюрократия позволяет себе даже большее: начинает «делать свою политику», на первом плане которой собственные корпоративные интересы. И это понятно. Чиновники тоже люди и озабочены тем, чтобы как можно дольше сохранять выгодную для себя ситуацию. Поэтому, вполне логично, они всячески стараются приподнять авторитет своего руководителя, раздуть его способности, вознести дарования, скрыть пороки. Главное, чтобы он правил как можно дольше. Так бюрократия борется за себя и свою власть. В этих же целях снабжает руководителя «удобной» информацией, предлагает соответствующие проекты решений, ориентирует на соответствующие кадры, подталкивает на определенные действия.

      Надо  учитывать также и то, что руководитель един, а околоэлитное окружение - многочисленное и часто неплохо сплоченное. Даже при небольшом рассогласовании во взаимоотношениях по линии руководитель - аппарат первый оказывается в одиночестве, с дозированной информацией, под сильным прессингом «общественного мнения» аппарата. Для власти такая ситуация очень опасна.

      Ученые  и практики на Западе все чаще приходят к выводу, что наиболее эффективна следующая постановка вопроса: если чиновник не согласен с политикой правительства, не согласен с действиями своего руководства, он должен либо искать другую должность на государственной службе, либо покинуть ее вовсе.

      Если  же начальник склоняет его к противоправным действиям, то служащий вправе обратиться в вышестоящую инстанцию или в соответствующий парламентский комитет по вопросам государственной службы. Тем самым он не только защитит себя, но и доведет до общественности информацию о недостатках в работе администрации.

      Для современной России вопрос пределов политизации государственной службы и послушания госслужащих также актуален. Нам необходимо постепенно, шаг за шагом, но решительно освобождать государственную службу от идеологической засоренности и гиперпартийности. Государственная служба не может быть подчинена узкопартийным интересам. Она призвана функционировать в интересах народа и стоять на страже закона. Чиновник должен обеспечивать общегосударственные интересы, а не служить отдельным лидерам. При этом совершенно ясно, что государственная служба не может быть высокопрофессиональной, эффективной и социально направленной, если преследует негодные цели и эгоистические замыслы, находится под воздействием дилетантов-политиков.

      Аппарат не будет работать эффективно, если атмосфера взаимоотношений между политиками и исполнителями не отличается открытостью и конструктивностью, доверием и взаимной заинтересованностью в достижении наилучших результатов. В таком случае неизбежны бюрократизм, коррупция и карьеризм — явления, уродующие и подминающие под себя все живое — от идей демократизации и цивилизованных рыночных отношений до свободы слова и прав человека. В таких условиях трудно рассчитывать на то, что в аппарат по доброй воле пойдут лучшие из лучших, наиболее подготовленные и энергичные специалисты.

      О наличии в нашей государственной службе вышеуказанных слабостей свидетельствуют, в частности, высокая сменяемость кадров, как среди политиков, так и среди чиновничества, перманентные структурные реорганизации, напряженность. Например, между работниками аппарата Государственной Думы РФ и депутатами.

      Почти каждый четвертый ее чиновник выразил  неудовлетворенность сложившимися у него взаимоотношениями с депутатами. Наибольшее число конфликтных ситуаций возникает по вопросам организации  заседаний Думы и парламентских  слушаний (34%), подготовки законопроектов и их экспертизы (23%), информационно-аналитической работы и консультирования депутатов (21%). Чаще всего носителями конфликтного потенциала являются депутаты и руководители аппаратов комитетов, фракций и групп.

      И такие трения возникают «не на голом месте», а в связи с недостатками в организаторской работе, профессиональной слабостью и недостаточной взаимной информированностью законодателей и служащих аппарата, причем по самому широкому спектру позиций: нормотворческой деятельности Президента РФ, Правительства РФ и субъектов РФ, состояния общественного мнения, расстановке социально-политических сил в стране, законно - творческой практики. 42% сотрудников аппарата Думы заявили, что они практически не ощущают своей причастности к решениям, принимаемым парламентом. Понятен и итог: если служащий Государственной Думы в принципе должен быть живым воплощением уважения к закону, принять правилам и нормам, то на самом деле в нынешних условиях он чаще всего руководствуется корпоративными правилами лояльности и политической конъюнктуры, а нередко и просто своими собственными интересами.

      Причем  объективное преимущество профессионального  чиновника перед неспециалистом-политиком вовсе не означает, что госслужащие стремятся к узурпации власти или проявляют неуважение к демократическим принципам.

      Такое положение - временный, хотя пока и неизбежный продукт современного этапа развития российской государственности. Ведь функции профессиональной государственной службы состоят не только в решении текущих организационных вопросов. Прежде всего, они заключаются в анализе, оценке и прогнозировании социально-экономических и политических процессов; в объективном и своевременном информировании высшего руководства страны, министров, представительных органов, глав администраций о положении дел на вверенном им участке, в оказании консультационных услуг политикам посредством анализа информации и оценки альтернативных вариантов возможных решений; в проведении в жизнь принятых официальными властями законов, решений и постановлений; в отчетности перед соответствующими министрами и парламентами за свои действия (или бездействие), особенно по вопросам социальной и экономической эффективности государственной службы, обеспечению ее высокой результативности. Осуществить эти функции вне политики нереально, хотя стремиться к максимальной деполитизации аппарата следует. Куда важнее превращение государственной службы в особую форму публично-правовых взаимоотношений государства и гражданина.

      В качестве примера можно рассмотреть  порядок принятия бюджета на уровне области. Проект бюджета готовится профессионалами - чиновниками соответствующих управлений и департаментов. Затем отдельные разделы документа рассматриваются в соответствующих комитетах и комиссиях, и только потом документ передается на открытое обсуждение граждан и выносится на рассмотрение законодательного собрания. Такая технология вовлекает в работу сотни граждан, снимает многие спорные вопросы и осложнения, повышает доверие людей к властям. Подобная практика — еще один элемент системы защиты общества от произвола «хозяина», всевластия аппарата, от авторитарности отдельных лиц.

      К лицам, находящимся на государственной  службе, предъявляются особые требования, которые ставят их в особые условия ограничения политических свобод и гражданских прав. На должностях категории «Б» находятся наиболее подготовленные члены и сторонники победившей на выборах партии, авторы и участники разработки предвыборной программы, наиболее активные и убежденные агитаторы. Как и для политиков, для них принцип личной политической нейтральности в реальной жизни в определенном смысле противопоказан. Другое дело, что свою партийность они обязаны осуществлять не методами политического противоборства на митингах, в прессе и дискуссиях, а в строгих рамках закона и лояльности к политическому оппоненту, в стремлении к согласию и социальному миру. Их задача состоит именно в том, чтобы максимально завуалировать свою партийность искусством администрирования, управления и информационно - аналитической деятельности. Не поэтому ли в ФРГ считается, что госслужащий должен отличаться не своей политизированностью, а, прежде всего коммуникабельностью, аналитическим мышлением, скоростью реакции и умением выкрутиться из трудного положения высокой выразительностью устной речи, культурой.

      Указанные условия диктуют и практику функционирования политической

системы, в рамках которой политические партии непосредственно не вторгаются в  систему государственной службы. Не делается исключения и для правящего  блока. С другой стороны, после победы на выборах партийные лидеры, пришедшие к власти, стремятся подобрать и утвердить на высших постах государства и на ключевых должностях в аппарате своих сторонников, взять под контроль государственную службу. Без услуг государственной службы им, естественно, не обойтись. Особая ответственность при этом ложится на служащих категории «В». Ведь границы принятия решения в пределах сугубо политического поля и государственной службы определить очень трудно.