Современные концепции государственного управления и их сравнительная характеристика

     На  протяжении ХХ в. автономия органов местного управления постепенно ограничивалась, все больше превращаясь в подотчетность центральному правительству. Переход от партнерской к агентской модели отношений сопровождался усилением контроля со стороны центрального правительства и административной зависимости местной власти. Сравнивая Соединенное Королевство с остальной Европой, исследователи называют его

одним из самых централизованных государств вопреки репутации и многовековым традициям. Центр оставил территориям  меньше всего автономии и усилил контроль над ними в тот момент, когда большинство других государств приступили к децентрализации управления. Но в рамках этих тенденций появились возможности для реализации потенциала местного управления в новых условиях, для значительного повышения его эффективности и общественной значимости. По мнению исследователей, именно в ХХ в. сложились формообразующие характеристики и отчетливые паттерны современного британского местного управления. М. Лафлин относит к ним 1) многофункциональность как ответственность за широкий круг услуг, критически важных для государства всеобщего благополучия и 2) включенность в широкую сеть отдельных организаций, где коллективные возможности многих участников объединяются для эффективного решения проблемы.

     Различие  в специфике центрального и местного управления позволило

исследователям  в конце 1980-х гг. сделать, казалось бы, парадоксальный вывод. По мнению Р. Роудза, современная Британия является не унитарным государством, а скорее дифференцированной политией, в которой локальный уровень играет ключевую роль. Концепт «дуального государства» П. Сондерса позволяет еще больше разграничивать функции центральной и местной власти, прежде всего в социальной сфере. Согласно П. Сондерсу, государство настолько отмежевалось от функции социальных инвестиций, что они стали преимущественно функциями местной власти, а также различных общественных организаций и частногосударственных партнерств по причине их лучшей приспособленности для решения социальных задач и близости к населению. Функционирование социальной системы без участия государства является одной из самых актуальных проблем либеральной идеологии. Так, английский историк и политолог Д.Грин доказывает, что государство всеобщего благосостояния выполняет свои социальные обязательства менее эффективно, чем конкурентная система социального обеспечения, сочетающая экономические свободы с индивидуальной ответственностью и гражданской активностью.

     Важно также отметить, что реформы управления в Англии всегда рассматривались в контексте деятельности правящей партии и кабинета, ответственных за общий политический климат в стране, предлагаемую идеологию, концепцию изменений и цели развития. Это нашло отражение в исследовательских подходах, позволяющих не ограничиваться анализом местного управления в период правления той или иной политической партии или лидера и фокусировать внимание на сравнении контекстов, например, послевоенного кейнсианского государства всеобщего благополучия, дерегулируемой экономики М. Тэтчер и Дж. Мейджора, смешанного «третьего» пути при новых лейбористах и Э. Блэре. Взгляды на реформы местного самоуправления являются частью политической идеологии и социальной философии.

     В начале XXI в. местное управление приобрело новые черты, с чем связан растущий к нему интерес. Современное значение местного управления Дж. Чандлер определяет двумя важными моментами: 1) способностью местных властей координировать многие отдельные функции и выбирать стратегию развития и благополучия сообщества в целом; 2) тем, что местные власти являются единственными агентами, представляющими интересы местных сообществ на национальном уровне. Обобщая, можно сказать, что децентрализация государственного управления «по-английски» означает деволюцию центральной власти и повышение ответственности местного управления при расширении и развитии различных форм взаимодействия государства и общества.

     Германия

     История коммунального самоуправления в  Германии, как принято там обозначать местное управление, отражает историю становления базовых германских ценностей: корпоративизма общественно-экономической жизни, примата местного самоуправления над центральной властью, юридического закрепления горизонтальных политико-социальных отношений и форм общественного самоуправления. Большое значение имело и то, что отношения между центром, землями и коммунами исторически складывались под влиянием самоуправленческих традиций вольных городов – Гамбурга, Бремена, Любека. В рамках сложившейся культуры государственности сформировались два основных направления – неполитическое (или юридическое) и политическое, которые связывают с именами их основоположников – Ф. фон Штайна и Р. фон Гнейста соответственно.

     Политическая  традиция воплощает в себя либеральную идею коммунальной автономии и позволяет рассматривать местное самоуправление как саморегулирование. В основе неполитической концепции самоуправления лежит идея сильной государственной интеграции коммун. С этой позиции государство посредством установления иерархических отношений управляет обществом и контролирует коммунальное самоуправление. Государству отводится задача интегрировать индивидуальные интересы и волеизъявление местных сообществ. В концепции саморегулирования большее внимание уделяется гражданскому участию и коммунальной автономии, в то время как в неполитической концепции самоуправления – эффективному решению задач и дальнейшей интеграции коммунального самоуправления с государством. Гражданское участие и эффективность управления стали своеобразными полюсами всех реформ местного самоуправления.

     Статус  современного коммунального самоуправления определяется статьей 28 Основного закона, которая предоставляет общинам право «регулировать все обстоятельства местного общества в рамках закона под свою ответственность». Государственный надзор за деятельностью коммун ограничивается проверкой законности, соответствия их решений нормам права и несения своей ответственности перед гражданами. Следует отметить, что ориентация коммунального самоуправления на удовлетворение интересов общины и ее членов обеспечивает политическим партиям широкие возможности влияния на местную политику, политическую социализацию и гражданское участие.

     В отличие от Великобритании реформы  государственного управления в

Германии  были задуманы «снизу». Начало преобразованиям положили функциональные реформы местного самоуправления 1960-х гг. Их смысл и цели заключались в том, чтобы сделать небольшие и разрозненные общины и

округа  способными выполнять большинство государственных задач и полномочий. В 1980-х гг. Германия так же, как и другие развитые европейские страны, столкнулась с наследием государства всеобщего благополучия.

     Решением  проблемы социального иждивенчества, необеспеченности пенсий и социальных пособий стала децентрализация управления. Дальнейшиереформы местного самоуправления оказываются связанными с широким комплексом социально-экономических проблем.

     Важно отметить, что принцип децентрализации был взят на вооружение христианско-либеральной коалицией – ХДС/ХСС и СвДП – в качестве альтернативы социал-демократическому курсу. Децентрализация стала основой программы модернизации страны путем сокращения влияния государства и усиления институтов гражданского общества. При этом силы, представленные, как правило, оппозиционными политическими партиями, стремятся не просто по-новому взглянуть на местное самоуправление, но и «вписать» эти взгляды в свою политическую программу, которую поддерживают определенные социальные слои и категории населения. Инновации в области местного самоуправления меньше всего выглядят техническим управленческим решением, они являются принципиальным моментом, затрагивающим интересы как основных политических сил, так и широких слоев населения. Децентрализация дает возможность перераспределить функции и ответственность не строго вниз по вертикали, а в самых разных направлениях

и конфигурациях.

     От  реформ местного управления в Британии германские реформы отличаются постепенностью и большей ориентацией на гражданское участие, чем на внедрение рыночных принципов в процесс оказания публичных услуг. Тем не менее и в Германии, и в Британии государство освобождается от излишней социальной ответственности, передавая большинство социальных функций на уровень местных сообществ. 

     Франция

     Децентрализация государственного управления во Франции имеет специфику. И, хотя Франция является унитарным государством, ее политико-

административная  система остается одной из самых  сложных в Европе – состоит из четырех уровней: коммуна, департамент, регион и государство. Начиная с 1982 г. в стране проходит реформа органов местного самоуправления, призванная расширить местную автономию и ограничить административный контроль со стороны государства. В отличие от англосаксонских стран Франция проводила административные реформы не с целью внедрения рыночно ориентированных механизмов, удешевления государства и повышения эффективности деятельности бюрократии. Приоритетами реформирования стали усиление демократических начал в государственном управлении и активизация местного самоуправления и только потом – внедрение принципов менеджмента. В этом отразились базовые ценности французского общества – социальная справедливость, равенство граждан перед законом, приоритет общественного интереса над частным, которые специфическим образом преломились в сильных патерналистских настроениях граждан.

     Во  Франции не наблюдается четкого  соответствия партийной идеологии и направленности реформ местного самоуправления. Отмечается общий, за небольшим исключением, поворот в сторону децентрализации управления и деконцентрации функций государственной власти, установления широкого партнерства политики, бизнеса и гражданского общества на общенациональном, региональном и местном уровнях. Однако в основном это проявилось в передаче значительных полномочий с центрального на местный уровень. Существенной децентрализации в направлении от локального уровня к населению исследователи не отмечают.

     Скандинавия

     Общей характеристикой скандинавских  стран является комбинация сильной центральной власти, слабых регионов и хорошо развитой местной автономии. Для скандинавской модели местного самоуправления, в отличие от британской и французской, значимы аспекты функциональности и участия.

     Политическое  пространство детерминировано не только государством, но и низовыми уровнями принятия решений, такими как провинции и муниципалитеты .

     В Скандинавских странах современное  местное самоуправление устроено скорее по принципу агентства, чем партнерства, что напоминает опыт Британии. В Швеции реформы первой волны (1970-е гг.) были транзитом от местного самоуправления с чертами прямой демократии к современной функционально организованной репрезентативной системе. В Финляндии особенностью реформ управления в 1990-х гг. стало проведение масштабных преобразований именно на местном уровне. Так же, как и в Швеции, они были ориентированы на опыт Британии: агентские с широкой автономией отношения между уровнями управления, внедрение рыночных принципов в предоставление публичных услуг и т.д. Но коммерциализация и перевод публичных услуг на местный уровень негативным образом сказались на социальной сфере, традиционно отличавшейся высоким уровнем и качеством предоставления услуг. После этого финская реформа управления стала ориентироваться на германский опыт постепенных преобразований с использованием пилотных проектов. 

     Результаты  реформ и объяснение их различий

     Европейские страны демонстрируют разные подходы к реформе государственного управления, и только с известной долей условности можно противопоставлять эти подходы друг другу как централизацию и децентрализацию и приписывать, например, Англии и Франции две крайние противоположные ситуации. Так же, как и говорить, что Германия имеет тренд в сторону Франции, а Скандинавские страны – в сторону Англии. Действительно, в результате реформ в Англии проявилась тенденция к централизации и контролю местных интересов. Во Франции местные политики оказывают влияние на центр при отстаивании интересов коммун. Но, как отмечают исследователи, сравнение ситуации до и после реформ позволяет сделать неоднозначные выводы. В ходе реформ управления в Англии произошли более глубокие перемены, в то время как во Франции мало что изменилось.

     Анализ  реформ и современного местного самоуправления также может дать основания для разных выводов. Судя по бюджету, численности служащих, территории муниципалитетов и т.п., Британия имеет сильную местную власть.

     Если  исходить из критерия формальной местной автономии и свободы от центральной власти, то вывод оказывается иным. Реформы в Англии привели к тому, что местная власть стала иметь самую ограниченную свободу от центральной власти.

     Исторически сложилось так, что в Британии местные администрации имеют своего рода «индивидуальность», и это стало постоянным объектом критики со стороны центральной власти. Во Франции каждая коммуна и каждый департамент управлялись по единым административными правилами и находились под одинаковым контролем государства. Таким образом, отношения между центром и периферией изначально устанавливались в разных контекстах. Во Франции эти отношения были более тесными, не только в административном, но и политическом смысле, когда региональные элиты рекрутировались в политику общенационального уровня. В противоположность Франции в Британии эти связи были менее тесными и автономия центра и периферии по отношению друг к другу была закреплена в конституционной конвенции.

     Реформы управления выявили противоположные тенденции, в том числе в отношении собственных традиций политической культуры, как это было в Англии и Франции. Схожими оказались проблемы, с которыми столкнулись большинство европейских стран. Как отмечают исследователи, общий смысл реформ конца ХХ в. заключался в устранении обстоятельств, ограничивающих местное самоуправление и другие управленческие структуры внутри каждой политической системы.