Современные концепции государственного управления и их сравнительная характеристика

экономический факультет 
 

Кафедра экономики и управления в организации 
 

Современные концепции государственного управления и их сравнительная характеристика 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     В современной науке государственного управления существует множество концепций  и подходов к анализу системы  управления: ситуационный, процессный, мультипликационный (умножающий), системный. Новейшие тенденции в развитии западной теории государственного управления связаны с административными реформами 80-90-х гг. и концепциями: «нового государственного менеджмента», «новой институциональной теории», «политических сетей» и синергетической концепцией государственного управления.

     Основные  идеи и принципы указанных концепций  складывались в процессе поиска выхода из кризиса сложившейся в ХХ веке системы государственно-административного  управления, построенного на принципах  жесткой централизации, иерархической организации, стабильности организации и порядка, бюрократии и государственной службы. Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывается в Великобритании, Соединенных Штатах, Новой Зеландии, Канаде и имеет своих сторонников во Франции, Германии, Скандинавских странах, Японии.

     Ключевые  десять принципов, на которых основывается рыночная модель государственного управления, выделены Дэвидом Осборном и Тэдом Гэблером в их известной книге «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор», опубликованной в 1992 году. 1) Скорее руководство другими, чем выполнение их функций; 2) скорее предоставление возможности выбора потребителям, чем обслуживание их; 3) включение конкуренции в предоставление услуг; 4) организация посредством скорее задач, чем правил; 5) вкладывание капиталов в результаты, а не в намерения; 6) интенсивная ориентация на потребителя; 7) поощрение скорее предпринимательского зарабатывания, чем бюрократической траты; 8) внимание скорее профилактике, чем лечению; 9) децентрализация организаций и усиление совместной работы; 10) достижение перемен посредством рыночно-ориентированных намерений. В этой книге для описания модели используется термин «предпринимательское управление». Предприниматель, пишут авторы, использует ресурсы новыми способами для того, чтобы максимизировать производительность и эффективность государственного управления.

     Стремление  сделать работу государственного аппарата более эффективной неизменно  приводит современные правительства  на путь административных реформ. Административная реформа — это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений.

     В административных реформах 80-90-х годов  достаточно очевидно выразился рыночный подход к государственному управлению как переход от государственного администрирования к государственному менеджменту с целью создания модели эффективного государственного управления. Это характеризуется  двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических  государственных организаций и перемещением акцентов с построения организации на ее взаимоотношения со средой.

     С точки зрения гражданского общества, оправданием административных реформ может служить такое изменение  структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов. Если попытаться обобщить наиболее серьезные причины административных реформ, которые проводились в последние годы в ведущих странах мира, то получится достаточно обширный перечень:

     • стремительное развитие информационных технологий потребовало серьезных  структурных изменений, связанных  с внедрением информационных систем в сферу государственного управления;

     • отставание организации государственного управления по всем качественным параметрам от управления в бизнесе и особенно от корпоративного менеджмента;

     • рост дефицита государственного бюджета  и недостаток средств на современное  обеспечение многих функций государственного администрирования;

     • постоянное удорожание функций управления на фоне непрерывного усовершенствования информационных технологий и менеджмента;

     • чрезмерное расширение государственных  структур, связанное появлением новых  направлений в развитии науки, техники  и производства, что приводит к  созданию дублирующих структур и  пересечению сфер компетенции внутри госаппарата;

     •требования децентрализации госаппарата и  «защиты местных свобод» со стороны  оппозиционных политических партий;

     •стремление упразднить бесполезные должности  в государственном аппарате; обеспечить более ревностное отношение служащих к своим обязанностям; повысить чувство  ответственности;

     • стремление создать «экономичный и  эффективный» госаппарат - достигнуть наилучших результатов при имеющихся  в распоряжении средствах или  получить те же результаты с меньшими средствами¹.

     Все перечисленные выше причины —  каждая в отдельности или несколько  вместе — могут стать основными  целями административного реформирования.

     За  последние несколько десятилетий  во многих странах мира проведены  крупномасштабные реформы, направленные на повышение эффективности государственного управления. Не случайно практически  одновременные преобразования получили определение «управленческой революции». Поиск новых подходов к организации  системы государственного управления привел к отказу от традиционного  типа управленческой рациональности (в  ее классической, веберовской, интерпретации) и актуализации процессов самоорганизации и самоуправления социальных систем, а также повышения социальной эффективности государственного управления.

     Современные концепции нового публичного менеджмента (‘new public management’) и руководства (‘governance’) концентрируют внимание на высокой результативности государственного управления, политическом плюрализме в процессе принятия решений, делегировании полномочий на нижние уровни управленческой иерархии, более сбалансированном распределении власти, ответственности и подотчетности, развитии и расширении гражданского участия.

     Концепция нового публичного менеджмента предусматривает  децентрализацию управления за счет расширения полномочий и ответственности органов местного самоуправления. Основная задача правительства заключается в том, чтобы предоставить местным сообществам возможность самостоятельно решать свои проблемы и контролировать качество предоставляемых публичных услуг. Данный подход соотносится с основными ценностями местного самоуправления – автономией (децентрализованным управлением), демократией (гражданским участием) и эффективностью (близостью власти к населению). Государство передает функции по предоставлению публичных услуг негосударственным (коммерческим и общественным) организациям, оставляя за собой функции контроля и выработки общей стратегии. Такая децентрализация позволяет обеспечить большую гибкость и эффективность управления, а также стимулирует конкуренцию между поставщиками услуг, повышение гражданской и социальной ответственности. Недостатком концепции нового

публичного  менеджмента является акцент на коммерциализацию публичного сектора и недостаточный  учет роли социально-политического  участия и взаимодействия.

     Как уже было сказано: одним из ключевых моментов современных концепций управления является децентрализация. Она предполагает передачу полномочий и ответственности от центральной государственной власти на нижние уровни управления и негосударственному сектору. И в том и другом случае процесс принятия социально значимых решений и контроль над их исполнением становятся ближе населению. В последние годы децентрализация стала поистине глобальным явлением. Причинами децентрализации исследователи называют: политические изменения, которые дали местным сообществам право выражать и отстаивать свои интересы; технологические изменения и глобальную интеграцию, изменившие представления о пределах управления и самоуправления; наконец, трудности централизованной системы управления и необходимость участия региональных и местных правительств в политических и экономических процессах.

     Децентрализация значительным образом повлияла на отношения  между центральной властью и  местным самоуправлением, однако это  не означает произвольного характера  произошедших изменений. Пределы децентрализации  зависят от политического веса, человеческих и финансовых ресурсов, находящихся  в распоряжении местных властей. Кроме того, децентрализация управления не существует вне государства, она  проводится по инициативе и под контролем центральной власти. Но децентрализация невозможна, если местная власть является не более чем исполнителем политики центральной власти. Эти экстремальные позиции ограничивают пространство местного самоуправления, определяют его «диапазон возможностей». Политические системы стремятся к необходимому балансу в соответствии с условиями в каждой стране.

     В литературе различаются несколько  типов децентрализации:

• административная децентрализация, при которой местная власть подотчетна центральной власти;
• политическая децентрализация, при которой местная власть теоретически независима от государства, наделена полномочиями и ответственностью;
• бюджетная децентрализация связана с передачей ресурсов, необходимых для осуществления переданной власти и ответственности; наконец,
• рыночная децентрализация, которая обеспечивает передачу функций государственных институтов частному сектору (компании, НКО), включая планирование и администрирование.

       Во избежание путаницы исследователи рекомендуют использовать понятие «децентрализация» для характеристики отношений между уровнями публичной власти, но не между публичной властью и экономической или социальной сферой в целом, т.е. при некоторых нюансах приоритетным видится административно-управленческий подход.

     Тем не менее все типы децентрализации представляются взаимосвязанными, дополняющими друг друга, усиливающими общую тенденцию. Эффективная децентрализация невозможна без реального самоуправления нижних уровней власти и демократии как способа осуществления власти. В рамках общей тенденции в каждой стране имеются свои причины, формы и результаты децентрализации, как уникальны в каждой стране природа, генезис и эволюция отношений между центральной и местной властью и отразившиеся в них базовые общественные ценности, например, гражданского общества в Британии, государственности в Германии, гражданственности во Франции.

     Таким образом, в строгом понимании децентрализация – это существование в местном масштабе выборной власти, отличной от административной власти государства, осуществление в рамках закона ее собственных полномочий и обязанностей, для чего она имеет статус самоуправления под контролем государства. И в этом смысле децентрализация неотделима от идеи местного самоуправления и демократических принципов. Но объем предоставляемых полномочий недостаточен, чтобы определять уровень децентрализации в отдельной стране, для этого необходимо учитывать и режим, в котором эти полномочия осуществляются и контролируются государством. В широком смысле децентрализация существует почти во всех странах, но в узком

смысле – очень мало где.

     Опыт  Британии, которая была в авангарде  реформ государственного управления, Германии, а также Франции и скандинавских стран позволяет увидеть, насколько различны предпосылки, содержание и результаты децентрализации.

     Великобритания

     Долгое  время Британия была образцом децентрализованного политического управления, основанного на культуре гражданского общества и представительстве местных интересов в национальном правительстве, хотя

положение местного управления в британской Конституции  определено двусмысленно и амбивалентно (Х. Элкок, М. Уитон). Что касается административного управления, то исторически сложились две его модели: «партнерская» и «агентская». В модели «партнерства» местные власти, имея значительную самостоятельность в определении и реализации своей политики, являются со-равными центральным учреждениям под контролем парламента.

     В модели «агентства» местные власти осуществляют национальную политику под контролем центральных департаментов, не имея или имея мало самостоятельности. Передача властных полномочий с центрального на нижний уровень (деволюция) явилась важнейшим общественно-политическим событием последних лет.