Российская модель разделения властей: основные черты

ЭССЕ 
по дисциплине «Политология» 
 
Российская модель разделения властей:  
основные черты

Одним из первостепенных принципов построения государства, согласно которому единая государственная власть подразделяется на независимые друг от друга и самостоятельные ветви является принцип разделения властей.

Уже древние римляне  пытались разделить власть на законодательную и исполнительную. Это делалось для того, чтобы государственное управление обществом не было сосредоточено в руках одного лица или органа. Таким образом они пытались увести государственное управление от диктатуры монархов, от деспотизма. Наибольшее развитие теория разделения властей получила в ХVII в. в трудах англичанина Джона Локка и французского юриста Шарля Монтескье, которые считали, что всякая власть должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.

С тех пор идея разделения властей превратилась в целостную  и весьма привлекательную теорию. Она стала одним из конституционных принципов, закрепленных в актах Великой Французской революции и в Конституции США 1787 года, где три ветви власти не только разъединены, но и соподчинены друг другу через систему сдержек и противовесов, получивших отчетливое выражение как по горизонтали (отношение между федеральными органами власти), так и по вертикали (отношения между федерацией и штатами).

На протяжении десятков лет в советской доктрине теория разделения властей рассматривалась как буржуазная (реакционная) и по этой причине отвергалась. Это объяснялось, прежде всего, тем, что в основу советской концепции государственной власти были положены взгляды В.И. Ленина, К. Маркса и Ф. Энгельса, рассматривающих механизм государственной власти в качестве «работающей корпорации, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы»¹. По мнению основоположников марксизма-ленинизма, государственная власть – единое целое, а систему органов должны возглавлять полновластные Советы, в работе которых происходит «слияние управления с законодательством».

Как один из принципов  организации государственной власти принцип разделения властей был провозглашен Декларацией «О государственном суверенитете Российской Федерации» от 12 июня 1990 года.

Идея разделения властей  получила популярность в нашей стране в период радикальных конституционных реформ.

«Проектов новой конституции, – пишут Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, – в предшествующие годы было подготовлено много. Основными из них являлись Проект Конституционной комиссии и проект, подготовленный Конституционным Совещанием, созванным по решению Президента Российской Федерации»².

Данный проект был вынесен Президентом на всенародное голосование, которое проводилось на основе «Положения о проведении всенародного голосования проекта Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года», утвержденного Указом Президента от 15 октября 1993 г, № 163314.

Всенародным голосованием 12 декабря новая Конституция была принята и вступила в действие со дня ее опубликования - 25 декабря 1993г .

В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти. В Конституции РФ был закреплен в основном механизм взаимоотношений, выработанный в июле 1993  г. Конституционным Совещанием «Федеральное Собрание – Правительство – Президент». Изменения касались вопроса о составе Совета Федерации. Предлагалось, чтобы его членами были представители субъектов Российской Федерации (по два от каждого). Но если в первоначальном варианте проекта речь шла об их избрании населением, то согласно окончательной редакции, которую внес Б.Н. Ельцин, – оказалось, что они «входят» в Совет Федерации по одному от исполнительного и представительного органа государственной власти субъекта РФ. Как я считаю, в этой новелле окончательно проявились особенности облика оригинальной российской модели разделения властей.

Осмысливая содержание концепции государственной власти Российской Федерации, обратимся, прежде всего, к ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993 г., в которой закреплено: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» ³. Таким образом, Конституция РФ определяет многонациональный народ России как первоисточник государственной власти, которая по ч.1 ст.3 осуществляется как непосредственно, так и через органы государственной власти.

В Конституции РФ 1993 г . не предусмотрено права парламента принимать к своему рассмотрению любой вопрос компетенции государства. Ст. 10 Конституции РФ 1993 г. гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Дальнейшая конкретизация  этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и полномочия Президента РФ (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства РФ (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики⁴. Разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер – с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью.

Конституция РФ наделяет Президента весьма широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране  государственной власти. Президент Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (п. 3 ст. 80).

Статус Президента –  главы государства – объясняет, но лишь отчасти, то положение, что он прямо не включен ни в одну из трех ветвей власти. Однако ст. 11 и 80 Конституции РФ принцип разделения властей фактически сведен на «нет». Каким образом можно изменить соответствие Конституции и законам направлений политики, определяемых единолично Президентом? Какие из этих направлений «основные», а какие нет, то есть не могут определяться Президентом? Допустимо ли Президенту действовать вне рамок его конкретных полномочий, установленных другими статьями Конституции? Если допустимо, то зачем, наряду со ст. 80, вводить нормы, фиксирующие точно определенные

полномочия Президента? – справедливо задает вопросы О.В. Лучин.⁵

Возникает также вопрос о том, почему Конституция закрепляет своим гарантом именно Президента. Если проанализировать ст. 125 Конституции РФ, то можем сделать вывод о том, что гарантом Конституции кроме Президента РФ обладает Конституционный Суд Российской Федерации, который может контролировать конституционность нормативных актов и самого гаранта Конституции.

Из содержания ст. 10, п. 1 ст . 11, п. 2 ст . 80, п. 1 ст. 110 и других статей Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвышающейся над этой привычной триадой.

Так, в Конституции РФ (п. 1 ст. 11) содержится положение о том, что  «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80), а «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. 110).

Одновременно, согласно Конституции РФ (ст. 83, 111–112, 116– 117), Президент обладает решающими полномочиями в сфере как исполнительной власти в целом, так и отставки Правительства (в частности, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, принятие решения об отставке Правительства и т.д.).

Из содержания и характера  конституционной регламентации  полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя, по существу, весь комплекс решающих полномочий исполнительной власти.

Неопределенность самой конструкции  исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием), который, по Конституции РФ (ст. 94), является «представительным и законодательным органом Российской Федерации».

Федеральное Собрание, по Конституции РФ, вообще не участвует в формировании Правительства, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом Председателя Правительства требуется согласие Государственной Думы. Причем «после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» (п. 4 ст. 111).

К полномочиям Президента относится и представление кандидатур на те должности, назначение которых относится к компетенции Совета Федерации (должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации) или Государственной Думы (должность Председателя Центрального банка Российской Федерации).

В области контрольных  функций парламент обладает лишь правом контроля за исполнением Правительством федерального бюджета (п. 5 ст. 101). Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. При этом Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (п. 3 ст. 117). Если вопрос о доверии Правительству поставлен Председателем Правительства, а Государственная Дума в таком доверии отказывает, Президент имеет право в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (п. 4 ст. 117).

Согласно Конституции  РФ (ст. 93), «Президент может быть отрешен  от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого против него Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения». Но процедура эта сложна и практически не реализуема.

В отношениях между президентской  и законодательной властями особого  внимания заслуживает конкуренция между актами Президента Российской Федерации и федеральными законами. Согласно Конституции РФ (ст. 90), обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве явно нарушен принцип иерархии источников права (Конституция – закон – указ и т.д.) в рамках правового государства. Очевидно, что указное законотворчество, какие бы доводы при этом не приводились, нарушает прерогативы законодательной власти и девальвирует принцип верховенства закона. Тем самым подрываются и общие правовые основы всей системы нормативно-правовых актов.

Сегодня наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс разделения власти по «вертикали». Имеется в виду разделение власти между федеральными властями, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей. Для того чтобы современная Россия смогла поступательно идти по пути общественного прогресса, нужно всегда учитывать ту реальность, что ни в одном федеративном государстве нет такого большого числа субъектов, как в Российской Федерации. Все они по Конституции равноправны, интересы ни одного субъекта РФ не могут быть ущемлены ни при каких обстоятельствах даже в малейшей степени.

При рассмотрении принципа разделения власти некоторые ученые склонны утверждать приоритет одной ветви государственной власти над другой. На мой взгляд, нужно говорить не о верховенстве или приоритете одной ветви власти над другой, а о том, какие механизмы должны быть заложены для того, чтобы ветви власти взаимно уравновешивали друг друга. Поэтому в новой общественно-политической ситуации неубедительными представляются попытки ученых по-новому оценивать идею разделения властей и формы ее воздействия на процессы осуществления публичной власти. В частности, высказываются предложения выделять и использовать в практике осуществления той же государственной власти не три ветви, а больше. В юридической литературе одни авторы наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью предлагают в качестве самостоятельной ветви власти выделять президентскую, другие – контрольную власть, третьи – власть средств массовой информации, четвертые – избирательную власть, пятые – денежную власть. Идя по такому пути, можно с успехом выделить, например, в качестве самостоятельной прокурорскую и другие ветви власти. Однако, как представляется, этого делать не нужно.