Региональная политика России

Конституция РФ 1993 г. закрепила принципы федеративного договора и подтвердила  принцип смешанной федерации. Согласно Конституции в РФ существует разграничение  предметов ведения и полномочий, существуют 3 сферы компетенции: сфера  компетенции федерации, сфера субъектов  РФ и сфера совместного ведения. Федеративное устройство предполагает прямое участие субъектов РФ в  осуществлении законодательной  власти на федеративном уровне через  одну из палат представительного  органа власти — Совет Федерации. Получило конституционное закрепление: верховенство федеральной Конституции  и федеральных законов на всей территории Федерации; государственная  целостность. Новые элементы конституции 1993 г.: нет характеристик республики как суверенных; “принцип равноправия  субъектов федерации, во взаимоотношениях с федеративными органами государственной  власти все субъекты РФ между собой  равноправны”. Сохранение шести видов  субъектов является лишь исторической преемственностью. Наличие такого количества видов вносит только кажущуюся асимметрию в государственное устройство. Но об истинной асимметрии можно говорить в экономическом плане и в  плане того, что правовое регулирование  управления из центра в различных  субъектах идет различными путями на договорной основе. Конституция 1993 г. закрепила  переход от декларативного к реальному  федерализму, оформила новое качество федерального устройства по примеру  современных федеративных государств. Самые суверенные республики (Татарстан) их модель — переход к национальному  государству. Договорные формы наряду с Конституцией могут регламентировать отношения сторон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. Существует мнение, что РФ обладает признаками, как федерации, так и  конфедерации т.к.: в федеративном государстве  ни один из субъектов не может обладать суверенитетом; что вопреки логике 9 национальных округов имеют статус субъектов Федерации, но входят в  состав др. субъектов. В конституциях и уставах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией РФ, даже в таких вопросах как  организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и  судебных органов Центру.

Конституционное закрепление равноправия  субъектов Федерации, устранило  правовую асимметрию. А вот возможности  реализации этих прав у разных субъектов  остаются разными (экономическое положение, наличие природных ресурсов, географическое положение, научный потенциал и  другие факторы). В условиях продолжающегося  системного кризиса выровнять стартовые  условия регионов нереально. В настоящее  время фактический разрыв в социально-экономическом  и финансовом положении регионов продолжается углубляться. В связи  с этим проблема РФ состоит в экономическом  кризисе, утрате прежних рычагов  управления государством и неотлаженности новой системы. А также концентрации у федеративного Центра непомерной тяжести полномочий по предметам совместного ведения и в отсутствии у субъектов РФ инструментов для решения на своем уровне социально-экономических проблем регионов. Зачастую проявляется “мягкий сепаратизм” регионов, спровоцированный действиями федеративного Центра и невозможностью для субъектов самим решать проблемы регионов. Но с другой стороны “мягкому сепаратизму” способствуют узкие региональные интересы, толкающие руководителей на решения, нарушающие единое экономическое пространство (например, запреты на вывоз продукции). Но общество как система может существовать только при единстве, неразрывности политического, экономического и культурного пространства. Бывают случаи, когда часть общества (анклав) территориально отделена от центра (например, Калининградская область), но при этом сохраняется единство политического, экономического и культурного пространства. Такое положение очень усложняет социально-экономическое положение этой части общества, но не нарушает целостности государства. Единство политического, экономического и культурного пространства — залог целостности государства. Например, при разрывании целостности экономического или политического пространства неизбежно произойдет распад (что видим на примере распада СССР). В конституциях и уставах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией РФ, даже в таких вопросах как организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и судебных органов Центру. В последние годы все больше нарастает тенденция к децентрализации регионов. Субъекты Федерации требуют от федерального Центра все большую часть налоговых поступлений и расширения прав в других сферах деятельности. Органы власти субъектов Федерации напрямую контактируют с властями итальянских провинций и немецких земель, т.е. осуществляют международные связи без участия Центра. Появляются предложения о передаче властям субъектов полномочий федеральных судов и силовых ведомств (например, инициатива президента Ингушетии). Существует мнение, что вертикаль государственной власти ослаблена и все три уровня власти (федеральный, региональный и местное самоуправление) существуют как бы параллельно. Во многом это связано с отсутствием законодательно закрепленного разграничения полномочий и обязанностей Центра и регионов и неотрегулированностью взаимоотношений, особенно бюджетных. Отсутствует институт федерального вмешательства в дела регионов. При несоответствии законодательства субъекта федеративным законам отсутствует механизм ответственности субъектов, решение этих проблем в судебном порядке очень затруднено. Главным фактором влияния Центра на регионы является распределение финансовых ресурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокращение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъектов Федерации. Характерным для современной России является то, что Центр является: финансовым центром, где сконцентрировано до 80% капитала всей страны; основным донором для периферии, чему способствует тот факт, что большая часть операций по продажи нефти и газа периферии оформляется в Москве, куда идут все доходы и налоги с этих операций. Асимметрию в соотношениях между федеральным и региональными бюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная дифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспеченности на душу населения. Сегодня в России есть регионы, которые перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов. С другой стороны, имеются регионы, покрывающие большую часть своих расходов за счет средств федерального бюджета.

До настоящего времени все реформы  в России всегда проводились “сверху” — без участия населения в  принятии решений Взаимодействия региональных и центральных органов власти в последнее десятилетие определялись в основном стремлением центра к  системному реформированию экономики, а регионов - к защите от "негативных" последствий реформ. При этом часть  регионов стремилась максимально использовать возникающие в процессе реформ возможности  для экономического продвижения, другая часть пыталась скорректировать  само направление экономического реформирования. Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке. Прекращение  активного процесса развития федерализма  в России в первую очередь связано  с отсутствием согласованной  государственной политики в этой сфере общественных отношений. Мнения о путях развития федеративных отношений  расходятся не только среди ученых, политиков, но и среди членов Совета Федерации, представляющих российские регионы. Естественно, что при таком  разбросе мнений невозможно согласованно принимать федеральные законы, обеспечивающие дальнейшее развитие федерализма в  РФ. Этим объясняется и затягивание  процесса их принятия на многие годы. По-разному  рассматривают ученые и политики проблему сокращения числа субъектов  Российской Федерации. Одни видят ее решение в “губернизации” или “республиканизации” субъектов РФ, т.е. преобразовании субъектов в однотипные губернии или республики, другие в сокращении количества субъектов до 8-10, на основе экономического районирования, третьи — в административно-территориальной реформе или изменении границ между субъектами РФ. Представленные точки зрения, как правило, основаны на экономических расчетах и исходят из понимания оптимальности отношений Центр — регионы. При их рассмотрении некоторыми авторами сознательно исключается многонациональный состав РФ, или, наоборот, в целях ухода от советской системы “национально-государственного и административно-территориального устройства”, которая, по их мнению, сохранилась. Зачастую предлагается фактически переход к унитарному государству. Все перечисленные варианты фактически означают деэтнитизацию государственности и могут быть реализованы только после внесения изменений в Конституцию РФ. При рассмотрении вопроса государственного устройства возможен только комплексный подход. Одностороннего решения только в политической, экономической, юридической или этнической плоскости быть не может.

III. Современная региональная  политика

Региональная политика федеральных  властей в России должна включать такие элементы, как:

конституционный процесс (правовое определение  отношений между субъектами Федерации  и центральными структурами, символизирующими Федерацию в целом);

согласование интересов территорий с различным статусом (национальные республики - области) и различных  этнических групп. Экономическая составляющая региональной политики рассматривается  президентскими структурами скорее, как средство решения, как они  считают, действительных проблем - сохранение целостности государства и поддержание  межнациональной стабильности.

Распад Федерации рассматривается  как постоянная угроза. Для удержания  под контролем центробежных тенденций  главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституционных  принципов (равноправие субъектов  Федерации, единство государственного строя, отсутствие внутренних экономических  границ). Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих принципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление новой региональной стратегии российского государства, направленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также переход от узкоэкономических к более широким - общественным и социальным целям.

Кроме того, существует необходимость  реформирования налоговой системы (с разделением налоговых баз  бюджетов городов, регионов и Федерации) и окончательно разграничить федеральную  и региональную собственность. Актуальна  проблема создания Федерального фонда  регионального развития, ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов и формируемого за счет территориальной  ренты, изымаемой в более благоприятных  регионах.

В области экономики ключевым элементом  региональной политики является предоставление регионам прав на ускоренное реформирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного  периода. Важным элементом региональной политики является региональная политика в сфере межнациональных отношений.

Отсутствие скоординированной  региональной политики обусловлено  не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием  давления со стороны регионов. С  одной стороны, федеральным властям  удалось уверить региональные элиты  в своей готовности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило  уровень претензий на общее изменение  курса), с другой - произошли существенные изменения в структуре местных  элит. Положение отраслевых элит в  регионах ослабло в связи с  продолжающимся экономическим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами регионов, однако при этом не превращаются в региональные, по крайней мере, в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кризисом сбыта на местных предприятиях.

В настоящее время обеспечение  государственного единство РФ, решение  проблем повышения эффективности  управления государством, устранение экономической и бюджетной асимметрии видится не в сокращении количества субъектов РФ, а в усилении региональной политики, повышении авторитета федерального Центра и укреплении доверия к  нему со стороны регионов и всего  населения. Региональная политика должна основываться на идеях:

национального центризма и демократического федерализма (обеспечение всем национально- и административно-территориальным единицам подлинного равноправия);

преодоления асимметричности нынешнего  федеративного устройства. Особое значение приобретают согласование и разграничение  полномочий по линиям: Центр - республики, Центр - регионы (края, области, города),

освоение специальных механизмов предупреждения конфликтов между нациями. Важно обратить серьезное внимание на массовое ущемление потребностей и нужд этнического характера (как  титульные нации, так и национальные меньшинства). Низкая оценка собственного национального статуса русскими, их озабоченность своим будущим  в отдельных регионах чреваты  возникновением синдрома социальной обиды, расширением масштабов русского национального движения, более жестким  противодействием антирусским настроениям  и акциям.

учет специфики региона (Северного Кавказа, и Поволжья, и Сибири, и Дальнего Востока.)

укрепление самостоятельности  регионов, не противопоставляющих себя Центру, но сотрудничающих с ним, ведет  к приоритету наднациональных ценностей.

Новая региональная политика России рассчитана на 10 лет. Основные цели (политические):

обеспечение экономических, социальных и правовых основ федерализма,

создание единого экономического пространства,

становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Решив эти проблемы, можно решать все остальные задачи (экономические, социальные, экологические, демографические  и т.д.).

Социально-экономические задачи региональной политики:

выравнивание социально-экономических  условий, создание условий для экономического роста;

обеспечение единых минимальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование прав граждан независимо от экономических  возможностей региона.

Методы региональной политики: прямые и косвенные. Прямые методы региональной политики — это когда государство  напрямую финансирует регионы. Федеральное  Правительство предоставляет регионам трансферты, субвенции — финансовые средства, выделяемые для целевого финансирования бюджетов субъектов  РФ. Субвенции бывают текущие и  инвестиционные. Этот метод широко применяется в России, реже на Западе. Косвенные методы — это когда  государство создает благоприятные  условия для развития регионов. Этот метод преобладает на Западе, применяется  и в России. Реализуется он через:

нормативное регулирование путем  установления общих правил (например, налогового законодательства),

путем его оперативной корректировки  в соответствие с реальными задачами (например, ставки налогов могут  корректироваться путем изменения  законов),

координацию и общее направление  деятельности регионов, содействие ее успешному осуществлению,

определение приоритетов и стимулирование этого направление в регионе.

Развитие регионов во многом зависит  от дотаций, трансфертов и региональной политики центра. Но в условиях экономического кризиса финансирование осуществляется неравномерно и не всегда рационально. Широко распространилась практика выдачи отдельным субъектам различных  льгот и привилегий на основе "Договоров  о разграничении предметов ведения  и полномочий", сегодня около 40 субъектов РФ имеют особый статус и в то же время претендуют на его дотации. Эти факты вызывают противостояние регионов и способствуют желанию "тянуть одеяло на себя". Региональная политика не способна пока преодолеть многие трудности отношений  центра с регионами.

Хотя в Конституции существует принцип равноправия субъектов  РФ, но в реальности этого нет. Важная задача региональной политики — установить это равноправие. Государство может  предоставить равные права, но их использование  — проблема каждого региона. Создать  благоприятные условия во всех регионах невозможно, но возможно их выравнивание. Существует 3 принципа выравнивания регионов:

отсталые регионы должны достичь  уровня развития самых высокоразвитых регионов;

принципы компенсирования, т.е. различия, которые нельзя преодолеть, должны быть компенсированы;

комплексное выравнивание социально-экономических  уровней развития регионов (улучшение  качества жизни человека).

Все эти задачи имеют стратегический характер.

Ранее в условии централизованного  государства осуществлялось сильное  перераспределение доходов. Сейчас картина обратная, т.е. богатства  республики перечисляются в бюджет (федеративный) 10-15% от доходов, большинство  доходов оставляют себе. Существуют бедные регионы, которые платят 60% от доходов. Условия регионального  равноправия: единые принципы отчисления налогов, единые принципы дотационной  помощи. Без распределения не обойтись, помощь центра необходима. Сейчас все  доходы идут в центр, а затем главы  районов выбивают деньги. Для нормального  функционирования на всех уровнях территориальной  организации необходимо иметь собственную  финансовую базу. Сейчас в РФ проводятся реформы, в результате которых увеличивается  неравенство регионов, тем более  что на это влияют и исторические факторы и субъективные. Главная  задача на сегодняшний день — создание и обеспечение в каждом регионе  определенного типа развития региона, независимо от его экономических  возможностей.