Принцип равноправия субъектов Российской Федерации

     2) принятие Конституционным судом  РФ постановления, дающего официальное  толкование обеих частей и  их соотношение.

     Учитывая, что фактически в первую главу  поправки внести нельзя, а можно только принять новую конституцию, реализация второго варианта представляется предпочтительнее. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Проблема  неравноправия субъектов  Российской Федерации

     Проблема  неравноправия субъектов Российской Федерации, а точнее, отсутствие фактически полного равноправия, провозглашенного Конституцией РФ, остается актуальной и по сей день. Справедливо замечает Н. Азаркин: «Неравноправие субъектов неизбежно откликается неравноправием граждан. Ведь если кому-то выделено больше нефти, золота, алмазов, денег, то у кого-то их настолько будет меньше. О том, что мы решили стать не только правовым, но и социальным государством, придется в этом случае забыть»⁶.

     Изложенное  наглядно свидетельствует о том, что до идеального равноправия субъектов  Российской Федерации еще далеко. Асимметричное федеративное устройство России, по сути, исключает саму возможность равноправия. Наращивание договорного или иного неравноправия рано или поздно взорвет Федерацию. Россия либо создает цивилизованную Федерацию, либо на долгие годы увязнет в межнациональных конфликтах⁷.

     Можно согласиться с подобной идеей  автора о создании традиционной симметричной Федерации. Однако на данном этапе становления  российского федерализма полностью  отвергнуть договорное регулирование  представляется неразумным. Другое дело, что заключение договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектами должно строиться в жестких рамках конституционного поля и осуществляться только при необходимости.

     Вместе  с тем возникает справедливый вопрос: как быть с принципом равноправия? В определенный момент заключение договоров со всеми субъектами можно было считать как единственный и оправданный способ выравнивания статуса субъектов РФ. К тому же одной из основных задач, закрепленных в Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. является «выравнивание реальных прав и компетенции субъектов Российской Федерации»⁸.

     Создавшуюся проблему пытаются решить путем регулирования  численного состава регионов и расширения краевой региональной системы. С этой целью проводится политика, в ходе которой несколько субъектов преобразуются в более мощный или один субъект поглощается другим. Пробным камнем явилось создание Пермского края путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. В настоящее время парламентом России принимается Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа». Таким образом, будет создан обновленный Красноярский край.

     Основное  неравенство между субъектами РФ прослеживается между республиками, с одной стороны, и краями, областями  и городами федерального значения, с другой. И это связано с тем, что республики в составе РФ обладают особыми, отличительными атрибутами. Именно республики выступают в качестве государств. Отсюда следующие свойственные только им признаки:

• наличие конституции (остальные субъекты имеют только уставы); гражданства,
• государственного языка,
• столицы (в других субъектах административные центры);
• институт президентства (другие субъекты возглавляют, как правило, губернаторы),
• наличие конституционного суда (в других – в основном Уставные суды).

       В связи с этим проблемным видится вопрос компетенции республик. Некоторые из них претендуют на федеральные предметы ведения, что приводит к неравноправию субъектов России. Данные положения не только вторгаются в прерогативу Федерации, но и нарушают принцип верховенства Конституции РФ, государственной целостности, принцип единого экономического пространства, принижают авторитет центра.

     В некоторых республиках за президентом  республики закрепляется право помилования  в отношении лиц, осужденных «судами  республики», а за представительными органами – право амнистии. Тем самым подрывается авторитет и нарушается прерогатива Президента России и Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

     Опираясь  на эти доводы, можно заключить, что, несмотря на проделанную значительную работу как центра, так и субъектов, остается неразрешенным вопрос соответствия регионального законодательства федеральной Конституции и законодательству. Законотворческая деятельность в субъектах России сегодня свидетельствует о том, что у региональных законодателей нет четкого представления, какую систему законодательства они строят, какой должна быть очередность в разработке тех или иных законов с тем, чтобы обеспечить согласованность с федеральным законодательством.

     Несмотря  на то, что субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование  по предметам совместного ведения  РФ и ее субъектов при отсутствии федерального закона, вряд ли можно  считать такое решение удачным. Опережение региональным законодателем федерального, помимо несогласованности и других негативных последствий, связанных с дублированием, порождает еще и нестабильность законодательства в силу того, что приходится корректировать преждевременно принятые региональные законы после принятия федерального закона по данному вопросу.

     «Опережающее» законодательство иногда действительно  оправданно и заполняет те пробелы, которые являются непростительными для нерасторопного федерального законодателя. Вместе с тем следует учитывать  и тот фактор, что все-таки «тон» должен задавать центр, а его несвоевременная работа ведет к различного рода негативным последствиям.

     Правовая  система ряда регионов находится  на стадии становления и, безусловно, не лишена недостатков. Причем к ним  можно отнести недостатки в юридической технике, копирование федерального законодателя. Нельзя признать достоинством и наличие «опережающего» законодательства. Здесь важна оперативность центра, который, принимая своевременно необходимые законы, не вынуждал бы регионы проводить законотворчество «вслепую».

     Российская  Федерация продолжает переживать период реформ государственного и общественного  строительства, которые, надо признать, затянулись. В ходе 15-летнего срока  строительства так называемых «подлинных» федеративных отношений многих кардинальных, ожидаемых изменений на практике не произошло. Между тем следует признать, что, и сделано не мало. Откровенность Президента РФ Б. Н. Ельцина о том, что «фактически только в начале 1990-х годов мы вплотную приступили к строительству настоящей, а не мнимой федерации»⁹, и правильное признание Президента РФ В. В. Путина о том, что в России федеративные отношения не достроены и не развиты, что у нас нет еще полноценного федеративного государства, у нас создано децентрализованное государство¹⁰, заставляет задуматься над вопросом: а сколько необходимо времени и что требуется для построения этого подлинного федеративного государства. Остается надеяться, что времени потребуется немного, сложнее обстоит дело с методами и способами достижения обозначенной цели.

     В связи с этим огромное значение имеет  идея Президента РФ об укреплении механизма  государственной власти путем выстраивания жесткой вертикали отношений  между федеральным центром и  регионами России.

     При этом проведение данной реформы нельзя рассматривать как попытку нарушения государственно-территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации сохраняется. Не вызывает сомнений – данная мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, что соответствует ст. ст. 77, 78 федеральной Конституции. Это признал сам глава государства в своем первом послании Федеральному Собранию России, где говорится, что суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали; не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма¹¹.

     Современная Россия переходит к новому типу федерализма, который функционально отличается как от западных типов, так и от советского. С переходом к новым  формам российской государственности меняются цели территориальной организации и регионального управления. Исчезают былые механизмы тотального контроля над регионами, создаются условия для комплексного саморазвития каждой области. Органы субъектов ищут собственные модели развития региона¹². 
 

Глава 3. "Равноправие" и "равный статус" субъектов Российской Федерации. 

     Равноправие — это равная правосубъектность, где последняя рассматривается, как равная способность обладать правами и нести обязанности (правоспособность), а также равная способность приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность)'. Равноправие, таким образом, предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные, при наличии одинаковых условий. Иначе говоря, равноправие субъектов Федерации есть создание режима их равных правовых возможностей.

     Равный  статус означает обладание субъектами Федерации в реальности одинаковым объемом прав и обязанностей. Если провозглашен принцип равноправия, то недопустимы отклонения от него, в то время как различия в статусе не только допустимы, но и неизбежны, так как нет абсолютно одинаковых территорий по параметрам их экономического, политического, социального развития, разнообразны их географические характеристики и т.д.

     Допуская  многообразие использования правовых форм, важно в то же время определиться с условиями и порядком принятия законов в отношении конкретных субъектов Федерации, определяющих особенности этого статуса. При этом критерии выбора данной правовой формы урегулирования отношений должны быть достаточно жесткими. Основной критерий — это принцип приоритета федерального закона, единого для всех субъектов Российской Федерации, над законом, регулирующим статус отдельного субъекта Федерации¹³. Федеральный закон, определяющий статус или его элементы для конкретного субъекта Федерации (группы субъектов Федерации), допустим, полагаю, в случае, если невозможно решить проблему в общем федеральном законе, распространяющемся на всех субъектов Федерации.

     Еще более жесткий подход должен быть применен в отношении ограничения  использования договоров и соглашений, в той или иной мере определяющих элементы статуса субъектов Федерации. Заключение договоров должно быть разрешено лишь в тех случаях, когда проблему правового регулирования невозможно решить с помощью федерального закона (общего для всех субъектов или специального (касающего одного или нескольких субъектов, например, закон о статусе Москвы — столицы Российской Федерации, закон о Байкале и т.д.) или другого правового акта компетентного органа государственной власти (федеральной программы, акта Правительства и т.д.). К примеру, при объективно возникаемых обстоятельствах (чрезвычайное положение, стихийное бедствие, временное отсутствие властных структур, политическая нестабильность, целесообразность проведения эксперимента и т.п.) может появиться необходимость временно перераспределить предметы ведения и полномочия, урегулировать иные вопросы статуса субъекта Федерации. Факт объективной необходимости должен подтверждаться независимым экспертным заключением¹⁴. С исчезновением обстоятельств договоры (соглашения) утрачивают силу и в полной мере действуют вновь федеральные законы. При определении содержания договора важно учитывать, в состоянии ли субъект Федерации экономически, политически и организационно реализовывать права, которые ему передаются. Для установления "состоятельности" субъекта Федерации потребуются тщательные обследования, независимые экспертизы, заключения соответствующих финансовых, экономических и других федеральных органов и служб.

     Именно  соблюдение вышеназванных и иных подобных им условий и позволяет  сформировать правовой режим равных возможностей, как главный признак равноправия субъектов Федерации. Реализация данной задачи потребует внесения дополнений в Конституцию Российской Федерации и закрепления обозначенных условий в соответствующем федеральном законодательстве. В частности, непосредственно в федеральную Конституцию целесообразно включить принципы приоритета федеральных законов, имеющих общее значение для субъектов Федерации над законами, регулирующими статус отдельных субъектов; применения индивидуальных статутных законов лишь в случаях, когда это вызвано спецификой территории; приоритета федерального закона над договором как правовой формы регулирования статуса субъектов Федерации и допустимости заключения договоров лишь в тех случаях, когда проблему правового регулирования невозможно решить с помощью федерального закона либо иных форм федерального законодательного регулирования.