Местные представительные органы РК

Процесс обустройства государственной власти, в том числе и местного управления, начался в Республике Казахстан с приобретением независимости. В результате, к январю 2001 года в Казахстане возникла своя модель местного управления, которая основана на различении государственной власти как таковой и власти местного самоуправления. Маслихаты, как местные представительные органы, действуют в республике с 1994 года. Их объединение в 2001 году с местной администрацией под общим названием «местные органы государственного управления» вовсе не означало, что они занимаются одними и теми же местными вопросами государственного управления. В организационном отношении маслихаты и исполнительные органы отделены друг от друга. В то же время маслихаты фактически не являются органами местного самоуправления, в результате реформирования они стали государственными представительными органами. [20]

Реформа местного управления должна быть направлена на децентрализацию этой системы сверху донизу, придания большей самостоятельности регионов и населенных пунктов, усиления полномочий местных органов власти по решению вопросов местного значения, установление подлинной муниципализации населенных пунктов республики. При этом не обязательно вносить поправки в Конституцию. Поскольку Основной закон страны:

признает наличие местного самоуправления в сельских и городских сообществах;

не уточняет статус этих сообществ и жестко не оговаривает, какие административно-террито-риальные единицы следует считать таковыми;

не конкретизирует наличия органов государственного управления в лице акимов в городских и сельских населенных пунктах;

то путем внесения поправок в законодательство, регулирующее административно-территориальное устройство республики, можно признать города любого подчинения (за исключением, может быть, городов республиканского значения и столицы), поселки, села, аулы и сельские округа муниципальными единицами, сохранив статус непосредственно административно-территориальных единиц за регионами – областями и районами.

В связи с этим образуется система управления, основанная на сочетании местного самоуправления на низовом (муниципальном) уровне территориального деления с местным государственным управлением на высшем (региональном) уровне. Подобная модель эффективно действует, например, во Франции, Польше и некоторых других странах и вполне соответствует условиям посттоталитарного развития Казахстана.

Конкретно же следует принять следующие шаги по реформе системы местной власти:

1. Провести четкое разграничение вопросов осуществления управления между центральной властью, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления.

2. Расформировать все функциональные и отраслевые отделы и службы в аппаратах акимов областей и районов с передачей их в распоряжение соответствующих министерств и центральных ведомств в качестве их территориальных подразделений. За акимами же следует оставить функцию координаторов деятельности всех органов государственного управления и местного самоуправления на вверенной им территории.

3. Расширить полномочия маслихатов по управлению делами соответствующих территорий и осуществлению контроля за деятельностью исполнительных органов власти.

4. Принять закон “О статусе депутата”, согласно которому депутатам представительных органов всех уровней предоставляются правовые и социальные гарантии их деятельности, защита чести и достоинства в период депутатской деятельности, за исключением случаев уголовно наказуемых преступлений.

5. Законодательно закрепить статус и следующие принципы местного самоуправления:

определенная автономия нижестоящих административно-территориальных (муниципальных) единиц по отношению к центру;

выборность органов местного самоуправления и их руководящих должностных лиц, их подконтрольность и подотчетность населению;

широкое непосредственное участие граждан в управлении через различные общественные комитеты, комиссии, референдумы и другие формы прямого волеизъявления;

разграничение функций и полномочий центральных органов государственного управления и органов местного самоуправления;

сочетание в деятельности органов местного самоуправления местных и государственных интересов;

ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за свою деятельность и принимаемые решения.

6. В муниципальных единицах местное самоуправление должно строиться по принципу разграничения ее представительных и исполнительных функций и полномочий. В этом случае оптимальным представляется наличие представительных органов местного самоуправления в лице советов (кенесов) и исполнительных органов в лице мэров. Причем, и совет, и мэр должны избираться населением, что повысит степень демократичности самой системы.

7. Внутри муниципалитетов, то есть в различных жилищно-территориальных комплексах, находящихся на их территории (микрорайонах, кварталах и т. п.), следует учредить комитеты общественного самоуправления, создающиеся на сходах и собраниях жителей данного сообщества выборным путем. Эти комитеты могут решать специфические задачи на территории соответствующего сообщества при возможном в случае необходимости согласовании с муниципальным советом или мэром.

8. Ввести следующие формы участия граждан в местном самоуправлении:

местный референдум, на который выносятся вопросы местного значения;

народная инициатива, предполагающая право определенного процента жителей муниципальной единицы требовать от органов местного самоуправления принятия или отмены любого их акта или решения;

возможность выходить в органы местного самоуправления с предложениями, жалобами и т. д.;

принятие участия в открытых заседаниях (общественных слушаниях) совета с правом высказывания своих мнений и пожеланий;

возможность оспаривать решения органов местного самоуправления в судебном порядке;

проведение по инициативе органов местного самоуправления форумов жителей муниципальной единицы или отдельных сообществ для обсуждения тех или иных вопросов, требующих решения;

проведение органами местного самоуправления опросов граждан по насущным проблемам местного развития.

9. Установить полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, которые не входят в компетенцию государства, а также могут быть им делегированы. Акимам областей и районов следует вменить в обязанность осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления в форме приостановления или отмены решений местных советов или мэров, если они нарушают действующее законодательство. В то же время органы местного самоуправления вправе опротестовать данный акт акима в суде.

10. Законодательно закрепить экономическую и финансовую основу местного самоуправления, в качестве которой могут выступить земельно-водные ресурсы в пределах законодательно установленных границ пользования ими, коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения местных сообществ. Следует также определить возможные источники доходов местного самоуправления, к которым можно отнести государственные дотации и субсидии, местные налоги и сборы, целевые взносы и пожертвования граждан и организаций, доходы от хозяйственной деятельности органов местного самоуправления и т. д.

В целом же, проведение реформы системы местного управления должно быть тщательно подготовленным и продуманным. Это означает не только принятие одного закона, а требует реорганизации всей системы социально-экономических и политических отношений, включая перераспределение коммунальной собственности, формирование местного бюджета, создание муниципальных служб, разграничение полномочий между органами государства и самоуправления и т. д. Для начала правительству следует разработать программы региональной политики и формирования и развития местного самоуправления в республике и лишь потом принимать необходимые законы. К тому же переход к местному самоуправлению является настолько важным вопросом, что его нужно решать путем широкого народного обсуждения и может быть даже вынести на референдум. Очевидно, что государственная администрация не должна проводить реформу системы местного управления под себя, а, изменяя структуру и функции системы местной власти с выделением из нее местного самоуправления как особой формы публичной власти, должна приспосабливаться к этому изменению, реформируя прежде всего свою собственную структуру, делая ее более демократичной.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Деятельность маслихатов регулируется Конституцией Республики Казахстан и Законом РК “О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан” от 10 декабря 1993 года. Основной закон страны к ведению маслихатов относит:

утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;

решение определенных вопросов местного административно-территориального устройства;

рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;

образование постоянных комиссий и иных рабочих органов, заслушивание отчетов об их деятельности, решение других организационных вопросов.

Данные полномочия более конкретизированы в законе о местных представительных и исполнительных органах. Однако детальный анализ этого закона и его сравнение с аналогичными законодательными органами некоторых зарубежных государств позволяют утверждать о том, что по сравнению с органами исполнительной власти маслихатам отведена незначительная роль в общественно-политической жизни республики. Это определено и выражается следующими обстоятельствами.

Во-первых, наличием недемократической избирательной системы. Используя свое исключительное право на формирование избирательных комиссий всех уровней и осуществление контроля за их деятельностью, исполнительная власть имеет почти ничем неограниченные возможности по воздействию на избирательный процесс и корректировке результатов выборов по своему усмотрению. В результате этого депутатами парламента и маслихатов стали в основном лица, пользующиеся доверием у исполнительных органов или испытывающие к ним лояльное отношение. Инакомыслящие же депутаты почти везде составляют меньшинство.

Во-вторых, у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность соответствующих акимов и других местных исполнительных органов. Заслушивание их отчетов, утверждение представленных акимами проектов бюджета и иных документов носит чисто формальный характер.

Практика депутатских запросов на местном уровне хотя и существует, но она не гарантирует принятия исполнительными органами мер по решению того или иного вопроса, затронутого депутатом маслихата. В этом случае обязательный ответ на депутатский запрос является простой отпиской.

Что же касается установленного п. 5 ст. 87 Конституции РК права маслихата на выражение недоверия акиму и постановки перед президентом или вышестоящим акимом вопроса о его освобождении от занимаемой должности, то на практике эта норма не работает. Прежде всего потому, что в нынешних условиях трудно собрать две трети голосов депутатов, недовольных работой акима и не побоявшихся выразить это отношение открыто. Но, самое главное, что окончательное решение по данному вопросу остается за главой государства или вышестоящим акимом, которые могут не согласиться с мнением депутатов того или иного маслихата.

В-третьих, депутаты маслихата не обладают правом депутатской неприкосновенности. В связи с этим они уязвимы перед соответствующими акимами, которые могут, например, инициировать гонение их по месту работы вплоть до увольнения или привлечение к административной и уголовной ответственности.

В-четвертых, маслихаты, не имеющие собственных финансовых средств и иной собственности (помещение, транспорт и т. д.), необходимых для осуществления своей деятельности, находятся в полной финансово-экономической зависимости от акимов.

В-пятых, несовершенной является законодательная база, определяющая вопросы деятельности маслихатов. Закон о местных представительных и исполнительных органах до сих пор не был приведен в соответствие с действующей Конституцией РК согласно требованию ее п. 4 ст. 92. Новый же закон еще не принят.

В-шестых, в отличие от органов исполнительной власти, охватывающих все населенные пункты республики, маслихаты имеют место только на уровне областей, города республиканского значения и столицы республики, районов и городов областного подчинения. В городах же районного подчинения, поселках, аулах, селах, аульных и сельских округах представительная власть как таковая отсутствует совсем.

В-седьмых, между представительными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укреплению этой ветви власти. Парламент уделяет больше внимания вопросам республиканского масштаба. Хотя как законодательный орган он мог бы реально повлиять на изменение положения маслихатов и расширение их полномочий.

В-восьмых, в отличие от парламента маслихаты функционируют не на постоянной основе. Свою основную деятельность они осуществляют только во время своих сессий, которые проводятся раз в квартал. Правда, по инициативе не менее одной трети депутатов или соответствующего акима могут быть проведены внеочередные сессии. Но это не решает проблему. В результате этого многие актуальные проблемы населения данных регионов и населенных пунктов не всегда становятся предметами рассмотрения депутатов маслихатов. Что касается постоянных и временных комиссий маслихатов, созданных депутатами для решения определенных вопросов, то рассматриваемый закон даже не определяет порядок их деятельности и не предоставляет им никаких прав.

В-девятых, на низком качестве работы маслихатов сказывается и то, что у них нет руководства, организующего их работу. Председатель сессии маслихата переизбирается на каждой сессии и, как правило, занимается только теми вопросами, которые рассматриваются на возглавляемой им сессии. Он является не руководителем маслихата, а всего лишь председательствующим на его заседаниях. Работающий же на постоянной основе секретарь маслихата выполняет в основном технические функции и не вправе вмешиваться в работу сессии.