Лоббизм и проблема коррупции

Однако в целом зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество.

Что касается общих тенденций лоббизма в зарубежных государствах, различия состоят главным образом в том, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько подконтрольно оно закону и демократично, насколько многообразны связи и каналы давления и влияния. Здесь лоббизм более или менее однотипен, механизмы обеспечения принятия решений известны и просты, так как отрабатывались столетиями.

Иное дело – лоббизм  в СССР и постсоветской России, где социальная и экономическая жизнь были скованы жестоким, директивно-идеологическим корсетом. Специфика советского и российского лоббизма обусловлена, прежде всего, предельной идеологизацией и бюрократизацией общества, своеобразием его соцструктуры и, соответственно, способов и каналов артикуляции групповых и корпоративных интересов различных социальных звеньев.

Считается, что лоббизм чаще всего осуществляется в органах исполнительной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит через президентские указы и постановления правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования, и имеют прямое действие.

Особо здесь выделяется лоббирование в Администрации Президента. Как пример можно привести Указ Президента РФ от 6 декабря 1993 г. «Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей России акционерным обществом «Газпром» в 1994-96 гг. в пп. 8,9 которого Президент даровал РАО «Газпром» освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары для данной отрасли, освобождение от налогообложения средств, зачисляемых в фонд стабилизации и развития РАО». Приведенный пример показывает, что лоббируются интересы отнюдь не «народных масс».

В феврале 1995 года Фонд развития парламентаризма в России организовал и провел «круглый стол», посвященный проблеме институционализации лоббизма. В частности, обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России. В его рамках для лоббистов-профессионалов были предложены субъективные права (например, получение информации в соответствующих государственных органах об их деятельности, а также свободный допуск в Федеральное Собрание РФ, его комитеты и комиссии, в органы исполнительной власти, возможность деловых встреч с депутатами, должностными лицами федеральных органов исполнительной власти). Также рассматривались следующие их обязанности (регистрироваться и получать лицензию в Минюсте РФ, отчитываться вплоть до указания расходов и достигнутых результатов, отвечать за ложную информацию и платить налоги).

Ольга Абрамова, депутат  ППНС: «В Беларуси предельно активно  аграрное лобби…»

Лоббирование в белорусском  парламенте касается прежде всего отраслевых интересов, нежели политических. В нашей  стране предельно активно аграрное лобби. Ему практически не оказывается  сопротивление, это уже что-то на уровне традиции, не требующей легализации  даже через закон. Сказывается и  тот факт, что и среди парламентариев, и среди чиновников достаточно много  аграриев по социальному происхождению.

На сегодняшний день простейшие формы поддержки, которые существуют в виде постоянных вливаний в сельское хозяйство без его модификации  и наличия концепции реформирования на государственном уровне, конечно  же, малоэффективны. Из-за этого страдают те отрасли, которые могли бы быть выгодными для белорусской экономики.

Вообще и у нас, и  в любой другой стране госчиновники прилагают максимум усилий, чтобы  отстоять свои интересы. Особенно это  заметно во время подготовки и  обсуждения в Палате представителей закона о госбюджете. Хорошо, когда их инициатива совпадает с общественными интересами, но такое происходит далеко не всегда.

Общеизвестно, что в парламенте задолго до принятия того или иного  политического решения происходит целый ряд встреч и консультаций с представителями различных  групп интересов. Однако у нас  это носит пока протоцивилизованный  характер. Поэтому по аналогии с  опытом западных стран могу с уверенностью сказать, что нам необходимо законодательное  регулирование в данной области.

При наличии соответствующего закона различные общественные групповые  интересы получат свое законное представительство (подчеркиваю - законное) при государственных  органах власти. Это могут быть различные комитеты, союзы, комиссии, ассоциации, имеющие, в соответствии с законодательством, право участвовать  в формировании и продвижении  тех или иных значимых для них  решений.

Сколько стоит закон? В прошлом году во многих массовых российских газетах был опубликован негласный прейскурант услуг, которые может оказать депутатский корпус при продвижении определенных решений. Не зря нижнюю палату российского парламента уже вполне открыто называют заповедником системного лоббизма.

Вот некоторые выдержки из него. За организацию встречи с  парламентарием руководителю компании придется выложить от 1.500 до 3.000 долларов. Звонок депутата ответственному чиновнику  правительства или министерства с просьбой оказать конкретную услугу оценивается в 2.000-4.000 долларов. Направление  депутатского запроса, например, в налоговую  инспекцию с просьбой учинить  проверку конкурента - в 2.000-5.000 долларов. Цена за «проталкивание» важных законопроектов может достигать 200.000 долларов. Сумма  может изменяться в зависимости  от влиятельности депутата и сложности  решаемого вопроса. Благодарность  народному избраннику выражается не только в денежных знаках. Это может  быть решение квартирного вопроса, отдых на Канарах. Судя по всему, такой порядок представителей российской Госдумы вполне устраивает. Потому законопроект «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» уже около 10 лет бродит по стенам парламента.

Проблема коррупции

Коррупция, как форма теневого лоббирования экономических интересов  заинтересованных групп, по справедливому  замечанию большинства политических и общественных деятелей , захлестнула  современную власть на всех ее уровнях. Такое пристальное внимание обусловлено, прежде всего, общественной опасностью этого феномена. Коррупция делает неравным доступ людей к материальным и общественным благам, что само по себе является признаком недемократичности  существующего строя. Безусловно, не одним лишь отсутствием демократии страшна коррупция. Она разлагает  и моральные устои общества: у  людей, далеких от политики, складывается впечатление продажности и нечестности первых лиц государства.

Коррупция (от лат. сorruptio – подкуп, порча, упадок) трактуется в современной отечественной справочной литературе как подкуп, продажность общественных и политических деятелей, должностных лиц, т.е. как преступная деятельность в политической, экономической, военной и других сферах, заключающаяся в использовании должностными лицами своих властных возможностей и служебного положения в целях личного обогащения.

Эксперты Совета Европы разработали  общее определение коррупции. Коррупция  – это взяточничество, подкуп и  любое другое поведение лица, наделенного  ответственностью в публичном или  частном секторе, которое нарушает свои обязанности, вытекающие из его  публичного статуса как публичного лица, частного наемного работника, независимого агента или другого статуса подобного  рода, и нацелено на получение неправомерных  преимуществ любого рода для себя или другого лица.

К наиболее типичным проявлениям  коррупции также относятся подкуп чиновников и государственных деятелей всех рангов, взяточничество за предоставляемые  блага или преимущества, протекционизм  работников по принципу личной преданности, родственных связей, приятельских отношений. Коррупция получает наибольшее распространение, когда в обществе и государстве  бюрократия превращается в особый корпоративный  социальный слой, наделенный широкими полномочиями. При этом чем больше взаимная разобщенность членов общества, тем менее возможен их контроль за деятельностью бюрократического аппарата, тем больше возможностей для подмены общих интересов частными, особыми интересами этого аппарата, тем больше у представителей последнего желание выдавать выполнение формальных управленческих процедур за содержание управленческой деятельности, подчинять институты управления своим корыстным, кастовым целям.

Анализируя в данном контексте  проблемы бюрократизации, еще К. Маркс  в работе «Восемнадцатое брюмера  Луи Бонапарта» отмечал: чем меньше социальные и классовые силы в  обществе, тем сильнее власть бюрократии, так что в целом политическое влияние бюрократии обратно пропорционально  зрелости и силе основных социальных классов, составляющих государство.

Преследуя свои частные интересы, представители бюрократического аппарата управления рассматривают соответствующие  институты и процедуры как  источник своего обогащения и существования. При этом, естественно, они не могут  считаться с интересами общества, но всякий раз, когда для этого  представляется возможность, они способны подчинять их своим эгоистическим  интересам и потребностям. Так, выполнение формальных актов зачастую становится для бюрократов-управленцев действительным содержанием их деятельности. Здесь  коренится взаимосвязь государственной  бюрократии и коррупции. Коррупция  так или иначе присутствует во всех странах мира, а во многих из них стала обычным, заурядным явлением.

Причины коррупции

Как правильно отмечали М.Левин  и Г. Сатаров, «коррупция проявляется  там, где есть власть, т.е. право принимать  решения и распоряжаться ресурсами. Это могут быть бюджетные средства, государственные заказы или льготы либо, наоборот, - штрафы, запреты, те или  иные наказания. К властным ресурсам относятся право разрешения или  запрета, право принять решение  или уклониться от него. Не следует  полагать, что речь идет только о  государственной власти. Должностное  лицо в фирме или общественной организации также обладает властью  и возможностью распоряжаться ресурсами. Значит, и здесь есть возможность для коррупции».

С этой точки зрения интерес  представляет позиция экспертов  Всемирного банка, которые полагают, что волна коррупции захлестывает общество тогда, когда и государственные  чиновники, и частные субъекты хозяйственной  деятельности получают возможность  обогащаться без особого риска. Именно такая ситуация складывается в странах с переходной экономикой. Традиционные формы контроля ослабевают прежде, чем начинают действовать  новые правовые ограничения. Кроме  того, государство по-прежнему владеет  огромным богатством – предприятиями, недвижимостью, природными ресурсами  и сохраняет за собой регулирующую функцию, даже несмотря на легализацию  частной собственности, предпринимательство  и капитала.

Обладание административной властью представляет широкие возможности  для злоупотребления ею, будь то в форме протекционизма, незаконного  приобретения различных социальных благ и разного рода привилегий, коррупции и т.д. это вытекает из самой сущности административной власти, характеризующейся анонимностью, безличностью, огромным влиянием почти  во всех областях общественной жизни, зачастую сращиванием с экономической  властью, обладанием информацией по самым животрепещущим проблемам, стоящим перед обществом, арсеналом принудительных средств.

Об обоснованности этих доводов  свидетельствует практика осуществления  первоначального накопления капитала многими теперешними лидерами российского  бизнеса. Оно происходит в форме  злоупотребления при распределении  и перераспределении ресурсов, использования каналов связи между субъектами, представляющими «официальную» государственную экономику, и субъектами «нелегальной» частной экономики.

«Многие из сегодняшних  личных капиталов в России, - утверждается в одном из самых авторитетных в мире бизнеса американских журналов «Форбс», - были получены из трех источников: торговли, финансов и сырья, такого, как лесоматериалы и нефть. Первая стадия перехода страны к капитализму  характеризовалась нарушением равновесия в системе ценообразования. Можно  было купить товары в стране по старым фиксированным ценам, а продавать  их по новым рыночным. Этот трюк открывал неограниченные возможности для  взяточничества. Даже банки играли в эту игру. Они брали в Центральном  банке ссуду под 130%, что, в сущности, было негативной процентной ставкой, так  как она была ниже инфляционной, а затем предоставляли эти  же кредиты под 250%. Такие банки, как  Инкомбанк и «Менатеп», в очень  короткий срок получили большую прибыль».

Соблазн коррупции особенно велик на фоне низкой заработной платы. Поэтому побудительным мотивом  значительного числа чиновников оставаться на государственной службе в существенной мере является возможность  злоупотреблять своим служебным  положением. Несмотря на периодически принимаемые меры по борьбе с коррупцией, риск, сопряженный с должностными правонарушениями, несопоставим с теми материальными преимуществами, которые  приобретает чиновник в результате своих противоправных действий.

Очень часто лоббирование экономических интересов направлено на деятельность законодательных и  исполнительных органов государственной  власти, причем чаще всего оно успешно  реализуется в принятии необходимых  законов, которые служат узко групповым  интересам. Этому много причин. Во-первых, отсутствует предельно прозрачный механизм осуществления законодательной, исполнительной и судебной властей. Во-вторых, от выработки проектов соответствующих  законов и решений фактически отстранено большинство общественных сил и прежде всего доминирующих сил рыночной экономики, каковыми являются трудящиеся, мелкое предпринимательство  и потребители в лице их союзов и объединений. Иначе говоря, в  решающей мере корни проблемы заключаются  в отсутствии действенного механизма  взаимодействия властных и общественных структур, отсутствии демократических  институциональных форм согласования интересов, а, следовательно, и обратной связи между всеми ветвями  государственной власти и общественными, негосударственными структурами.