Латиноамериканская модель федерализма и федерализм в Бразилии

      Первой  по пути федерализации пошла Венесуэла, провозгласившая независимость в 1811 г. Правда, она просуществовала только до 1812 г., когда было восстановлено испанское господство. В 1819 г. в результате борьбы за независимость возникло следующее образование — Федеративная Республика Колумбия (провозглашена на территории нынешних Венесуэлы, Колумбии и Эквадора). Однако в 1821 г. Венесуэла и Колумбия объединились в унитарное государство. Окончательно Венесуэла стала отдельным государством и притом федеративного типа в 1830 г.

      Анализ  событий в Венесуэле и других латиноамериканских странах не позволяет считать возникшую там историческую модель федерализма идентичной той, которая была характерна для США. В Венесуэле не было той "идеальной" ситуации, когда колонии вели совместную борьбу за независимость и, освободившись, создали бы федерацию. Федерализм ассоциировался с политическими интересами местных землевладельцев (. Территориальную основу представляли не слабо интегрированные колонии, а провинции, уровень идентичности каждой из которых был не столь велик. Поэтому предпосылки для федерализации в этом случае были не столь сильными. Поэтому характерно, что политическое устройство Венесуэлы после 1830 г. часто называют смешанным. Конституция 1858 г. считалась компромиссом между федералистами и унитаристами, но все же после ее принятия в 1859 г. в стране началась война. Окончательная победа федерализма в Венесуэле связывается с конституцией 1864 г., где 20 штатов были названы объединившимися независимыми государствами. В дальнейшем в Венесуэле неоднократно принимались новые конституции .

      В сложной борьбе между федералистскими  и унитаристскими тенденциями формировалась и федерация в Аргентине. Внешне на первом этапе аргентинская модель федерализации напоминала опыт США. В 1816 г. Соединенные провинции Ла-Платы провозгласили независимость, их региональную структуру составляли колониальные провинции, освободившиеся от испанского господства. Однако далее в течение XIX в. в Аргентине шла борьба между сторонниками федеративного и унитарного устройства, а также между центром и периферией. Первая конституция 1818—1819 гг. в Аргентине не предполагала федерализм и делала ставку на более жесткую консолидацию нации. В то же время отдельные провинции считали возможным формирование горизонтальных союзных отношений. В этой ситуации уже в 1826 г. была принята новая конституция, и Соединенные провинции Ла-Платы были преобразованы в Федеративную Республику Аргентина.

      Борьба между регионами на этом не прекратилась. Характерным явлением, как и во многих федерациях, стали сепаратные союзы провинций, типичные для процесса создания договорных федераций. В процессе борьбы в 1853 г. в Санта-Фе прошел учредительный конгресс, на котором 13 провинций приняли новую федеративную конституцию. Буэнос-Айрес в ответ принял свою конституцию, и страна опять оказалась на грани развала. В дальнейшем потребность в объединении победила, и компромисс между региональными интересами был найден при сохранении аргентинской государственности. В 1859 г. всеми сторонами был заключен Союзный пакт, в 1862 г. федерация была учреждена всеми 14 провинциями, а губернатор Буэнос-Айреса стал президентом.

      Неустойчивость  отличала и развитие федерализма  в Мексике, где импульсы федерализации поначалу были слабыми. Принятая после провозглашения независимости в 1821 г. конституция 1824 г. предполагала федерацию 19 штатов и четырех территорий. Однако в 1834 г. в Мексике была установлена диктатура Санта-Аны, в 1835 г. был утрачен Техас, а в 1836 г. — принята конституция унитарного государства. В 1848 и 1853 гг. Мексика уступила США огромную часть своей территории. В отличие от других латиноамериканских государств в Мексике за федерализм боролись не местные землевладельцы, а либералы, следовавшие примеру США. Окончательно система федерализма была установлена только с принятием конституции 1917 г., которая и действует до сих пор.

      В Бразилии, как и в других странах  с американским постколониальным типом федерализации, система провинций сложилась еще в колониальный период — при португальцах. Но, получив независимость в 1822 г., Бразилия стала монархией — Бразильской империей. Хотя, являясь унитарным государством, Бразилия предполагала высокий уровень децентрализации: население в провинциях в соответствии с системой цензов избирало генеральные советы. В 1834 г. автономия провинций была расширена с помощью Дополнительного акта к конституции 1824 г. Поэтому Бразилию того периода уже принято называть полуфедеральной империей. В такой территориально-политической ситуации свержение монархии в 1889 г. привело к провозглашению федерации, подтвержденной всеми последующими конституциями⁹.

      Таким образом, в основе становления федерализма  в латиноамериканских странах лежит  опыт США, получивший распространение в результате деколонизации. Особенностям развития латиноамериканской модели федерализма являются борьба между федералистами и унитаристами, поскольку федеративное устройство не представлялось единственно возможной формой территориально-государственного строительства, а также сепаратные союзы провинций и яркое проявление региональных диспропорций. 
 
 

Глава III. Особенности бразильского федерализма 

      Бразилия  является федеративным государством в  составе 26 штатов и Федерального округа, в котором находится столица страны - г. Бразилиа. Это - президентская республика с достаточно сильными полномочиями Национального конгресса и законодательных собраний штатов. Серьезные отступления от принципов демократии и федерализма имели место в период правления военных с 1964 по 1985 годы. Принятая в 1988 г. конституция восстановила демократию в полном объеме. Так же она устранила дисбаланс между законодательной и исполнительной властью за счет заметного ограничения прерогатив президента и расширения прерогатив парламента – Национального конгресса. В результате страна перешла от чрезмерной концентрации экономической и политической власти в руках главы государства к умеренной президентской форме правления, предполагающей более равномерное и сравнительно сбалансированное разделение полномочий различных ветвей власти¹⁰.

      Федеративное  устройство было восстановлено в  результате возвращения страны к демократии, однако следует сказать, что важные подвижки в этом направлении стали намечаться уже в последние годы военного правления. Так, если в течение 70-х годов губернаторы избирались законодательными ассамблеями штатов, а префекты (мэры) городов назначались губернаторами, то с 1982 г. губернаторы вновь начали избираться прямым голосованием, что впоследствии облегчило переход к прямым президентским выборам. Конституция 1988 г. закрепила прямые всеобщие выборы президента, губернаторов, членов законодательных собраний штатов и мэров городов.

      Штаты имеют свои конституции, система  их органов во многом аналогична федеральной  системе. В штатах образуются органы законодательной власти (однопалатные законодательные собрания), органы исполнительной власти (избираемые населением на 5 лет губернатор и вице-губернатор}, органы судебной власти (суды штатов). Конституция запрещает штатам создавать излишне многочисленные законодательные собрания и руководимые губернатором местные правительства (по существу, это консультативные органы при губернаторе). Для целей управления штаты могут создавать внутренние округа, другие территориальные единицы.

      Суверенитетом штаты не обладают, права выхода из федерации не имеют. Вопросы о  создании новых штатов (а также  территорий), об их разделении и слиянии  решаются федеральным законом, их границы утверждаются сенатом, штаты могут представить только свое мнение: участия населения при изменении территориального деления не предусматривается. Положение федерального округа аналогично положению штатов, но округ возглавляет не губернатор, а избираемый префект. Согласно конституции, федеральная территория имеет собственную администрацию, суды, назначаемые из центра. Если на территории проживает более 100 тыс. человек, в ней население избирает территориальное собрание с консультативными (при губернаторе) функциями¹¹.

      Согласно  Конституции, вмешательство центра в дела субъектов федерации строго регламентируется и допустимо лишь для предотвращения угрозы территориальной целостности, отражения внешней агрессии, в случае нападения одного штата на другой, с целью обеспечения свободного осуществления полномочий всех органов власти, прекращения нарушений общественного порядка, несоблюдения штатами финансовой дисциплины.

      Параллельно с восстановлением политических принципов федерализма конституция 1988 г. резко расширила экономические права штатов и муниципалитетов. Под их управление переданы многие важнейшие области экономики. К началу нового столетия лишь три статьи государственных расходов: оборона, внешняя политика и экология полностью обеспечивались федеральным центром. Остальные в той или иной степени распределялись между тремя уровнями власти. При этом центр продолжал нести основную нагрузку по финансированию рынка труда, социального обеспечения, развития природных ресурсов, проведения промышленной политики и научно-исследовательских разработок. На долю штатов приходились основные расходы на правоохранительные органы, судебную власть, образование, культуру, спорт, транспортную сеть.

      Конституцией  были предусмотрены фискально-финансовые меры для обеспечения воплощения на практике экономических прав субъектов федерации. С экономико-географической точки зрения, страна разделена на 5 регионов. На наименее развитый Север в составе 7 штатов приходится всего 4,6% совокупного ВВП страны. 9 штатов, образующих Северо-Восток, производят 13,1% ВВП, 3 штата и Федеральный округ, формирующие Центрально-Восточный регион, - 7,0%. Наиболее развитый Юго-Восток (4 штата) обеспечивает 57,8% ВВП. В него входят самые важные бразильские штаты - Сан-Паулу (33,7% ВВП) и Рио-де-Жанейро (12,5%). Промежуточное положение занимает Юг (3 штата и 17,6% ВВП)¹².

      Важнейшим принципом макроэкономической политики Бразилии, направленным на выравнивание межрегиональных диспропорций, стал бюджетный федерализм, выражающийся в распределении отдельных видов налогов между центром и субъектами федерации и трансферте части налоговых поступлений от федеральной власти на места¹³.

      Правительства штатов могут использовать в целях стимулирования экономического развития льготы, принимаемые на уровне территориальных образований.

      Со  второй половины 90-х годов бразильские  штаты осуществляли собственные программы приватизации. Новые владельцы взяли на себя обязательства по выплате долгов принадлежавших штатам компаний.

      Бразильский опыт показал, что принципы бюджетного федерализма не были достаточно четко сформулированы, а местные административные единицы в целом не смогли эффективно распорядиться предоставленной им экономической самостоятельностью. Конституция не закрепила формального перехода обязательств по расходам от центра к регионам, не существовало даже плана достижения фискального равновесия. При разделении доходов не было предусмотрено разделения ответственности. При переводе средств центр сохранял контроль над использованием лишь части суммы трансферта, существовало одно конституционно закрепленное обязательство: 25% трансфертов должно было расходоваться на образование. Между тем правительства штатов и муниципалитетов пользовались широкими правами по распоряжению средствами, перечисляемыми из федерального бюджета.

      Недостатки  в использовании средств на местах стали очевидными к середине 90-х годов. На штаты и муниципалитеты приходилось свыше половины дефицита консолидированного бюджета.

      Первым  шагом на пути урегулирования бюджетных  взаимоотношений федеральных и территориальных органов власти стало принятие в конце 1997 г. законопроекта, предусматривающего, что штаты, расходующие на зарплату служащих свыше 60% своих доходов, лишаются финансовой поддержки федерального центра. Параллельно в период 1996-1998 гг. была разработана схема урегулирования проблемы задолженности штатов перед федеральным правительством . Федеральное правительство также взяло на себя обязательства муниципалитетов и большинства штатов по их внешней задолженности. Состояние финансов штатов перешло под жесткий фискальный контроль комиссий секретариата федерального казначейства, которые проводят мониторинг текущих счетов и проверяют их соответствие заявленным планам и целям, а также выносят на обсуждение положение государственных финансов и необходимые корректировки. В целом программа рефинансирования заставила штаты поступиться фискальной автономией, но привела процесс децентрализации в более устойчивое состояние.

      Необходимость дальнейшего совершенствования  взаимоотношений властей федерального и местного уровня была продемонстрирована событиями начала 1999 г., когда губернатор штата Минас-Жерайс в одностороннем порядке провозгласил мораторий на выплату задолженности перед федеральным правительством и внешними кредиторами, что спровоцировало острый финансовый кризис в стране. Важным шагом к достижению баланса между макроэкономической стабилизацией и фискальной децентрализацией стало принятие в 2000г. закона о финансовой ответственности, согласно которому право изменять ставки определенных налогов, в частности, налогов и сборов с экспорта и импорта товаров, с промышленных товаров и движения финансовых средств, имеет только федеральный центр. В ведении штатов и муниципалитетов находятся их бюджеты, доходная и расходная части которых должны жестко регулироваться. С одной стороны, данный закон как инструмент макроэкономической политики способствует упорядочению самого процесса децентрализации, с другой - в определенной мере ограничивает фискальную автономию регионального уровня управления¹⁴.

      Таким образом, бразильский федерализм является ярким примером латиноамериканской модели федерализма, для которой характерно наличие в федерации большого числа субъектов, асимметрия в развитии регионов, высокая централизация государственной власти, которая в то же время сочетается с развитой системой самоуправления в субъектах. Вместе с тем он имеет ряд особенностей. В первую очередь, это использование бюджетного федерализма, смысл которого состоит в распределении отдельных видов налогов между центром и регионами. Также характерной особенностью федерализма в Бразилии является отсутствие у штатов суверенитета и невозможность их выхода из состава федерации, что говорит о неоспоримом лидерстве центральной власти. 

Заключение 

      В представленной работе были рассмотрены федерализм как принцип государственно-территориального устройства государства, а также его особенности в Латинской Америке. В настоящее время федеративная модель территориально-государственного строительства используется во многих странах мира, в том числе и латиноамериканских.

      В Латинской Америке в основу становления федерализма легла Американская постколониальная модель федеративного территориально-государственного строительства, но со своими особенностями. К ним относятся: борьба между федералистами и унитаристами, а также сепаратные союзы провинций и яркое проявление региональных диспропорций, наличие в федерации большого числа субъектов, асимметрия в развитии регионов, высокая централизация государственной власти, сочетающейся с развитой системой самоуправления в субъектах. Все эти особенности присущи и бразильскому федерализму. Вместе с тем он имеет ряд особенностей, характерных только для Бразилии. К ним относятся: использование бюджетного федерализма и отсутствие у штатов суверенитета, а также невозможность их выхода из состава федерации.