Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні

 

Вступ          Прогресивний розвиток світу та людської цивілізації нерозривно пов’язаний із зростанням людської думки не лише в галузі науково-технічних досягнень, але, мабуть, насамперед у вдосконаленні самої організації людської спільноти. Тому, коли ми говоримо про розвинуті західні демократичні країни, то звертаємо свою увагу не на рівень наукових досягнень у тій чи іншій галузі, адже подібні досягнення може мати чи не кожна свідома країна, а на той механізм, котрий налагоджений у суспільстві і дає змогу використовувати такі досягнення на благо кожної окремої людини і всього народу загалом так, щоб максимально врахувати її потреби та забезпечити захист і визнання загальнолюдських цінностей.   В нашому випадку, коли становлення держави, яка б забезпечили основні права і свободи людини та достатній її життєвий рівень, – демократичної правової соціальної держави – є питанням надзвичайно актуальним, що вимагає не тільки наукового обґрунтування, але й навиків практичного застосування на особливому національному ґрунті, треба звертатись до проблеми ефективної організації суспільства мало не щоразу, коли намічені перспективи не дають бажаного соціального ефекту.  Разом з тим, питання організації людської спільноти є надзвичайно складним, бо включає в собі і поділ населення за різними соціальними ознаками, і взаємовідносини між цими соціальними групами, налагоджений зв’язок між ними і різними державно-владними і невладними утвореннями, і, нарешті, ту міру їхніх можливостей, ті рамки, в яких вони б і максимально реалізували свої повноваження, і, водночас, не пригнічували інші соціальні утворення та не порушували існуючий у державі лад. Як уже наголошувалось, складовою частиною такої організації є державний лад, а він у свою чергу, включає рівень участі населення в управлінні державними справами та можливість місцевого населення самостійно вирішувати питання, що не виходять за сферу місцевої значимості – місцеве самоврядування. Якраз на останній категорії і буде зосереджена вся наша увага.             У кожній державі, котра претендує на визнання її демократичною, визнається і діє принцип місцевого самоврядування. І та обставина, що визнає наскільки місцева територіальна громада є повноважною і вільною у прийнятті нею своїх рішень, й характеризує та відображає обличчя такої держави. Незаперечним видається той факт, що громадянин, який безпосередньо і повсякденно стикається із проблемами на місці, краще бачить і шлях їх розв’язання. Тому природнім і доцільнішим є надати йому можливість самостійно подолати ті соціальні і природні перешкоди, які йому під силу.            Наша держава також намагається делегувати частину своїх функцій місцевим осередкам влади з метою забезпечити врахування як місцевих інтересів, так і можливості участі в державному управлінні всіх свідомих громадян, а також утвердження демократичних принципів в українському суспільстві. Таке завдання є нелегким, бо сама суспільна побудова є складною і, крім того, треба враховувати ще й ті національні особливості, які складались на протязі багатьох століть і які входять до генофонду народу, й проявляються у будь якій сфері і на будь-якому рівні суспільного відношення.           Кожна практична соціальна проблема вимагає її послідовного, аналітичного і наукового вивчення із сформульованими, у кінцевому підсумку, конкретними шляхами вирішення або ж рекомендаціями та методиками хоча б послаблення негативного ефекту проблеми. І так само будь-яке наукове напрацювання, що відірване від практичного життя, не має потреби у його практичному втіленні, не має жодної значимості і приречене на загибель.           Це стосується і нашого питання, нашої проблеми – проблеми місцевого самоврядування в Україні. Думається, що щодо важливості і актуальності даної проблеми не варто й наголошувати. Додатково мало б посилити нашу увагу те, що кожен з нас в любий час може бути задіяний до роботи органів місцевого самоврядування. А черговим доказами мали б послужити ті факти, що законодавець сам ще остаточно не визначився щодо самої української системи місцевого самоврядування, а також численні труднощі і проблеми, які раз-на-раз виникають в окремих регіонах України при з’ясуванні взаємовідносин між місцевими органами самоврядування та органами виконавчої влади на місцях, між головою відповідної територіальної ради та самою радою. Ще одним аспектом цієї проблеми є те, наскільки дана самоврядна одиниця відповідає своєму покликанню і завданню, миті створення і діяльності – якомога повніше врахування місцевих потреб і захист місцевих інтересів. Наступна грань проблеми – це наскільки вільним і виборним є зайняття керівної посади у органі місцевого самоврядування, наскільки самостійною є посадова особа органу місцевого самоврядування або сам орган у прийнятті рішень від органів державної влади і від “місцевих авторитетів”.           Отож, місцеве самоврядування в Україні – питання проблемативне, що потребує глибокого осмислення і ретельного наукового дослідження на сьогодні з тією метою, щоб на практиці на місцях не виникало ніяких труднощів і щоб ми з впевненістю говорили про те, що маємо демократичну державу, в котрій місцеве самоврядування є не тільки визнаним, але й гарантованим і таким, що повно і всебічно відповідає принципу народовладдя.            Сьогодні питання місцевого самоврядування вимагає до себе посиленої уваги. А з другого боку в юридичній літературі мається не так уже багато публікацій на цю тему. Особливо важке становище щодо окремого монографічного дослідження даної проблеми. І якщо вже робляться якісь спроби наукових досліджень, то вони здебільшого торкаються окремих сторін місцевого самоврядування, а щоб комплексно і ґрунтовно, починаючи із самих витоків зародження і закінчуючи сьогоднішнім днем, то таку роботу важко віднайти, хіба що поодинокі.       Про те, що нерозв’язані питання у сфері місцевого самоврядування існують, що намагання висвітлити ту чи іншу проблематичну ситуацію у місцевому самоврядуванні має місце і, знову ж таки, немає всесторонньої аналітичної роботи по місцевому самоврядуванню, свідчать щорічні публікації української правознавчої літератури. Насамперед це стосується періодичних видань журналів “Віче”, “Державність”, а особливо журналу ”Право України”, мало не кожна публікація якого містить статейний матеріал про проблеми місцевого самоврядування в Україні. Тут публікували свої міркування з цього питання такі аналітики права, як: Коваль В., Линецький С. “Щодо законодавчого врегулювання статусу сільських, селищних, міських голів ,” Музика О. “Повноваження органів місцевого самоврядування на отримання доходів у місцеві бюджети”, Делія Ю. “Компетенційні спори: причини і шляхи їх подолання”, Хоменець Р. “Особливості правового статусу фізичних осіб як суб’єктів місцевого самоврядування”, Телешун С., Ковріга О., Косінський В. та багато інших, котрі давали свою оцінку і бачення правової ситуації, яка склалась у місцевому самоврядуванні України.  Уже традиційним в Україні стало проведення науково-практичних конференцій, на яких не лиш вчені, а й практики і політики, і не лише з України, а й близького і далекого зарубіжжя, обмінюються досвідом і викладають свої рекомендації щодо розв’язання тієї чи іншої проблеми, ставлення до того чи іншого наукового дослідження. Подібні науково-практичні конференції проводились і по правових (юридичних) питаннях і проблемах. У 1992 році Л.М. Кравчук акцентував увагу членів-кореспондентів на актуальних проблемах управління територіями в Україні в умовах розбудову правової демократичної держави, а уже в травні 1996 року на подібній науково-практичній конференції розглядалось питання становлення і розвитку комунального права України.    У своїй кваліфікаційній роботі я намагатимусь узагальнити уже наявний дослідницький досвід по місцевому самоврядуванню України, зробити ґрунтовне, об’єктивне і об’ємне вивчення витоків зародження місцевого самоврядування в Україні, висвітлити окремі сторони української самоврядівської системи, наголосити на проблемних питаннях, які виникають не тільки суто в сфері місцевого самоврядування, а й на стику місцевого самоврядування України і державного управління, а також робитиму спроби, можливо, досить сміливі, на рахунок власних міркувань і пропозицій по подоланню конкретної проблемної ситуації або ж по вирішенню конкретного конфліктного самоврядівського питання.  Моє кваліфікаційне дослідження присвячене висвітленню питання про виникнення і розвиток місцевого самоврядування в демократичних країнах взагалі і, зокрема, в Україні. Я звернув свою увагу на західні європейські країни, бо з ними наша держава пов’язана не тільки територіально, а й історично і політично. Окремо розглянуто становлення місцевого самоврядування в Сполучених Штатах Америки, бо досягти американської демократії прагне багато країн світу. З особливої позиції розглянуто розвиток і становлення місцевого самоврядування в суверенній незалежній українській державі, оскільки тепер наявні більш вільні і широкі державотворчі можливості.          Наступний розділ присвячений тому стаціонарному стану, якій має місце на сьогодні у місцевому самоврядуванні України. Мається на увазі і розвиток законодавчої основи, і система місцевого самоврядування, і формування органів місцевого самоврядування та основні принципи їх організації, і повноваження таких органів, і фінансово-економічні засади місцевого самоврядування та його гарантій, перед усім ті, які декларовані державою. Також розглядається відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування за неправомірні рішення або дії, проблема розмежування функцій органів місцевого самоврядування від компетенцій органів виконавчої влади на місцях.         Далі висвітлюються проблеми вдосконалення місцевого самоврядування в Україні, де відносно відокремлено робиться наголос на вдосконалення правової бази та матеріально-фінансових основ місцевого самоврядування, адже без чіткого законодавчого врегулювання не можна вимагати правомірності у діях місцевих органів, а без належного матеріального забезпечення не слід чекати швидкого і ефективного вирішення місцевих проблем.       Завершується кваліфікаційне дослідження висловленням пропозицій організації і ефективної діяльності місцевого самоврядування в сучасних умовах. Зокрема, йдеться про вдосконалення адміністративно-територіального устрою України, визначення адміністративно-територіальних одиниць місцевого самоврядування, розширення повноважень органів місцевого самоврядування та вдосконалення податкової системи, особливо тієї її частини, яка покладена на місцеві ради.   Таким чином, моя кваліфікаційна робота має на меті показати сучасний стан місцевого самоврядування на Україні та ті перипетії, що мають місце навколо нього. Якраз робиться наголос, що йдеться саме про наявний стан речей і висловлюються міркування щодо можливості деякої зміни у майбутньому. І тут же ми розуміємо ситуацію, за якої державний устрій залежить від політичного курсу політичних сил, котрі займають вагоме місце у структурі влади.         Говорячи іншими словами, курс державної політики, в тому числі у питанні місцевого самоврядування, може бути змінений політичною силою, котра займе домінуюче становище у суспільстві і владі і програмні цілі якої є дещо іншими, ніж попередньої. Так само слід чекати змін в організації, як суспільної, так і державної, із зміною людського мислення та уявлень, бо сучасний злет людської думки є надзвичайно стрімким.    Отож, завжди слід чекати змін. Інша справа – яких саме: позитивних чи негативних. А щоб не опинитися у безвиході, що пов’язана із незнанням політичної ситуації, яка склалася, необхідно приймати активну участь у політичному житті країни, мати свою власну думку, щодо державного і суспільного розвитку держави, і це, в свою чергу, зашкодить політичним аферистам зіграти на свою користь, вдало використовуючи ситуацію, що склалась, чи маневрувати у політичній сфері для того, щоб зберегти свої позиції. Треба зуміти налагодити механізм, коли б ми управляли політикою, а не вона використовувала нас у своїх інтересах. Це затвердить правило, що свідомий свого майбутнього народ матиме і відповідну державу, навіть тоді, коли це потребуватиме певного часу і подолання значних перешкод. Використовуючи цивілізовані засоби політичної боротьби, можна досягнути бажаного результату за умови, що цивілізований порядок є загальновизнаним принципом існування суспільства.

 

 

 

 

 

1.Поняття та  основні концепції місцевого  самоврядування. Впродовж багатьох десятиліть пануючим принципом побудови державної влади в СРСР був принцип її єдності, який обумовлював, в свою чергу, єдність системи Рад як органів цієї влади. Тому місцеві Ради народних депутатів були сконституйовані як органи єдиної державної влади в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць )областей, районів, міст, селиш, сіл) і розглядалися в теорії і практиці державного будівництва, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, а з другого як державна організація місцевого населення, що покликана вирішувати всі питання місцевого значення. В цій своїй якості місцеві Ради народних депутатів повинні були виконувати функції, аналогічні тим, що їх виконують органи місцевого самоврядування в інших країнах світу.           Зазначені ідеї лежали в основі регіональної політики СРСР і України аж до проголошення її повної політичної незалежності в серпні 1991 року. Що стосується інституту місцевого самоврядування, то він тісно пов’язувався з інститутом місцевих Рад народних депутатів і разом з ним досліджувався наукою державного будівництва, був предметом законодавчого регулювання.         Взятий Україною курс на формування громадянського суспільства правової держави з розподілом державної влади на законодавчу, виконавчу і судову істотно змінює уявлення про місцеві Ради народних депутатів і потребує дальшого вдосконалення політико-правового статусу цих органів на науковій основі. Скажімо, відповідно до принципу розподілу влад Верховна Рада України стала єдиним органом законодавчої влади, Кабінет міністрів України виконавчої. Конституційний Суд, Верховний Суд та інші органи правосуддя - судової. Органами якої ж влади є місцеві Ради ? На це запитання   законодавець відповів так : органами місцевого самоврядування. З’ясування питання про поняття місцевого самоврядування має надзвичайно важливе теоретичне і практичне значення. Осмислення категорії місцевого самоврядування необхідна умова розробки теорії і практичного застосування інструментів, які ця категорія уособлює.    Нова Конституція України 1996 р. дає таке визначення: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» : )ст. 140 Конституції України).

Отже, суть законодавчого  визначення місцевого самоврядування: полягає в тому, що під останнім законодавець розуміє право самостійно вирішувати питання місцевого значення, яке здійснюється )реалізується) специфічним  суб’єктом - територіальною громадою. Тобто це, якщо можна так висловитись, «колективне право», причому тут, очевидно, мається на увазі право як закріплена в юридичних нормах можливість певної поведінки, тобто так зване суб’єктивне право яке може проявлятися у можливості вчиняти певні активні дії )право на свої дії), вимагати від інших суб’єктів вчинення певних дій чи утримання від них )право на чужі дії), а також в можливості, звертатись до держави за захистом або примусовим виконанням )забезпеченням) свого права) право на дії держави. Європейська Хартія Про місцеве самоврядування дає таке визначення: «Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування у регламентуванні їм значної частини державних справ і управляти ними, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення”.        Аналіз Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні”, інших нормативно-правових актів, пов`язаних з регламентацією місцевого самоврядування, свідчить про те, що наша держава дотримується зазначеної стратегії його розвитку. Адже відповідно до цих актів під місцевим самоврядуванням розуміється гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду   жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно, або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.       У зазначених актах закріплені ознаки місцевого самоврядування По-перше, воно розглядається як одна з форм народовладдя, тобто специфічний спосіб організації влади, якою наділяються територіальні громади для здійснення управлінських функцій, як так зване локальне народовладдя По-друге, місцеве самоврядування визнається однією з фундаментальних засад правової держави і громадянського суспільства, способом їх створення та функціонування і, по-третє, воно вважається правом, але державою, іншими соціальними інституціями гарантується, з тим, щоб стало реальною здатністю, дістало практичне втілення.       Крім сутнісних, шляхом аналізу та синтезу, можна виділити формалізовані ознаки місцевого самоврядування. 3 нашої точки зору, це те, що його суб’єктами носіями є жителі села чи добровільно об`єднані у сільську громаду жителі кількох сіл, селища, міста, воно призначене для вирішення питань місцевого значення, здійснюється в межах законодавства України, має самостійну самоврядну та державну делеговану компетенцію, питання в межах місцевого самоврядування вирішуються самостійно або під відповідальність його органів та посадових осіб.     По-різному трактують поняття місцевого самоврядування вчені-теоретики та юристи-практики, Так, зокрема, професор Ш. Панейко в своїй науково-юридичнїй праці «Теоретичні основи самоврядування”. - Мюнхен, 1963 р, намагається пояснити суть місцевого самоврядування, дати власне розуміння цього питання: “Майже в усіх сучасних континентальних державах зустрічаємо в локальній державній адміністрації, з специфічним явищем, що, поруч адміністративних органів управління, які стоять в ієрархічному стосунку до центрального управління, виступають також органи, які не стоять в подібному стосунку до нього і мають, більшу самостійність у полагоджуванні справ публічної адміністрації. Ці органи називаються самоврядними органами і мають в окремих державах, крім згаданої і риси самостійності, ще різнорідні специфічні прикмети, наприклад, колегіальність, корпоративність, організаційні структури та виборність».  Таким чином, самостійність та ієрархічна   незалежність - ці дві ознаки творять зміст того, що називається децентралізацією державної адміністрації. В цьому значенні децентралізація повністю ототожнюється з самоврядуванням, Отже, робить висновок автор, самоврядування - « є спертою на приписи закону децентралізованою державною адміністрацією, виконуваною локальними органами, які ієрархічно не підлягають іншим органам і є самостійними в межах закону і загального правового порядку. На думку проф. В. Кампо: місцеве самоврядування - це самоорганізація громадян відповідних населених пунктів )громад) з метою влаштування питань життя чи життєзабезпечення цих пунктів за згодою і при підтримці держави. Ось чому:          1) місцеве самоврядування можливе тільки там, де громадяни мають змогу вирішувати питання місцевого життя за допомогою самоорганізації, самозабезпечення через відповідні форми прямої та виборної )представницької) демократії, інститут місцевого самоврядування з’являється одночасно з парламентом та іншими елементами демократичного режиму на Заході;        2) місцеве самоврядування має публічний характер, оскільки виражає суспільні інтереси громадян відповідник населених пунктів;   3) місцеве самоврядування завжди є похідним від держави, держава його визнає, вбачаючи в ньому прояв індивідуальної свободи громадян, що проживають у відповідник населений пунктах, індивідуальна свобода в демократичному суспільстві не має собі рівних і держава їй служить. Тому держава покликана допомагати і місцевому самоврядуванню в досягненні його цілей.            Під самоврядуванням іноді розуміють, самостійну діяльність організаційно об’єднаних людей по регулюванню суспільних відносин у сфері виробництва, обліку і розподілу матеріальних та духовних цінностей, створення державних, політичних, громадських та інших надбудовних структур, забезпечення на цій основі необхідний умов свого існування, відтворення людської істоти і навколишнього середовища. Самоврядування, таким чином, це, по-перше, діяльність в межах повноважень організаційної структури, по-друге - не заборонена законом ініціативна діяльність. Місцеве самоврядування можна також визначити як форму народовладдя, що забезпечує реалізацію надбаного права населення, об’єднаного в певну територіальну громаду, самостійно і під власну відповідальність управляти певною частиною громадських   справу в межах чинного законодавства і місцевий статутів.          Можна також сказати, що місцеве самоврядування поряд з державною владою є самостійною формою публічної влади, джерелом якої визнається народ України.           Існує концепція, згідно з якою в державі функціонує цілісна публічна влада саме на цій концепції ґрунтується Конституція України, яка має два прояви)дві форми):          1) державна влада - здійснюється органами державної влади ;  2) муніципальна влада - здійснюється органами місцевого самоврядування, функціонує відокремлено, незалежно від державної влади. Вона відома під назвою концепції муніципальної влади або концепції природного права громадян.        Місцеве самоврядування часто розуміють невірно, то розширюючи його зміст то ототожнюючи з іншими поняттями. Дехто розповсюджує елементи місцевого самоврядування на державний механізм і саму державу розглядає як самоврядну. Однак це судження, на думку проф. В. Кампо, є помилковим. Держава не може бути самоврядною, оскільки стирається грань між державою і суспільством. Самоврядним може бути тільки суспільство, його частина. Але не держава, яка в своїй основі спирається на владу, примус. Самоврядування ж спирається на спільні соціальні та економічні інтереси та самоорганізацію громадян тощо.      Іноді місцеве самоврядування отоожнюють з місцевою владою, називають її різновидом. Таке ототожнення також не виправдане, бо воно знов-таки порушує співвідношення між державою і суспільством на користь держави. На цій точці зору ґрунтуються політичні концепції місцевого самоврядування.           Слід розрізняти поняття «місцеве самоврядування» і «місцеве управління». Місцеве управління - це функція державної влади, пояснювана органами виконавчої влади в адміністративно-територіальних одиницях. У підсумку можна зазначити, що у науково-теоретичному і практичному значенні місцеве самоврядування - це необхідний інструмент перебудови існуючої влади - регіональної, територіальної, місцевої, важливий Фактор суспільно-політичного розвитку будь-якої держави незалежно від панівного політичного режиму, орієнтації на нові форми політичного та економічного життя в процесі посткомуністичних перетворень суспільства. Саме муніципальна модель самоврядування забезпечує розвиток самоврядний і спрямована на максимальна використання   творчої активності людей, нове розуміння мотивації людської діяльності. Децентралізація вдали на основі розвинутого демократичного самоврядування є найважливішим засобом запобігання тоталітаризму і авторитаризму.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.Принципи місцевого  самоврядування в Україні.     Під принципом (лат. рrincipium— основа, засада) слід розуміти суб'єктивно усвідомлену в науці об'єктивну закономірність, притаманну будь-якому соціально-політичному явищу, сформульовану у вигляді певної ідеї, правила чи засади. В юриспруденції більшість принципів є одночасно і правовими нормами (так званими нормами-принципами). Отже, такими принципами слід неухильно керуватися не тільки в теорії, айв повсякденній практиці. Адже ці норми-принципи хоч і не породжують конкретних правових відносин, проте опосередковано визначають зміст інших явищ правового характеру — окремих норм, інститутів і правовідносин.  Щодо місцевого самоврядування, то через призму його основних принципів повніше розкривається зміст цього важливого інституту муніципального права, його місце і роль в суспільстві та державі. Головні принципи місцевого самоврядування зумовлюють характер його системи, територіальної, організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, особливості правового статусу територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування.       Система принципів місцевого самоврядування знайшла своє правове врегулювання у ст. 4 Закону. Проте не всі вони однаковою мірою відображають ті якісні характеристики місцевого самоврядування, завдяки яким воно принципово відрізняється, наприклад, від державного управління та інших соціально-політичних явищ. З огляду на це, основні принципи місцевого самоврядування слід умовно поділити на дві групи:   1) ті, що є універсальними, тобто властивими як місцевому самоврядуванню та його органам, так і державному управлінню та його органам, іншим органам державної влади;      2) ті, що властиві лише місцевому самоврядуванню та його органам. До першої групи передбачених ст. 4 Закону принципів місцевого самоврядування слід, як нам видається, віднести такі: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, виборності.    Вагомими аргументами на користь щодо перших двох принципів (народовладдя та законності) є положення самого Основного Закону України, відповідно до яких "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади і через органи місцевого самоврядування" (ч. 1 ст. 5), а також те, що "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (ч. 2 ст. 19). Що ж стосується інших трьох принципів (гласності, колегіальності, виборності), то вони також є універсальними принципами, тими закономірностями, які притаманні організації та діяльності не тільки місцевому самоврядуванню та його органам, а й, наприклад, державним органам — Верховній Раді України (виборності, колегіальності), Кабінету Міністрів України (колегіальності), а також усім без винятку органам державної влади (гласності). Адже в демократичній державі влада має бути не тільки ефективною та відповідальною перед народом, а й прозорою для громадян усієї країни.          До другої групи передбачених ст. 4 Закону принципів місцевого Самоврядування слід віднести такі два: правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; поєднання місцевих і державних інтересів; державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; судового захисту прав місцевого самоврядування.    Серед указаних принципів найбільш вагомим, таким, що дозволяє глибше зрозуміти суть місцевого самоврядування, є перший. Пояснімо це. Правова самостійність місцевого самоврядування та його органів полягає в тому, що вони повинні мати свої власні повноваження, визначені Конституцією або законом. Органи місцевого самоврядування, зазначається в ч. 1 ст. 16 Закону, є юридичними особами й наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність згідно із законом. Відповідно до ст. 4 Хартії, ці повноваження мають бути повними й виключними, тобто такими, які не належать одночасно іншим органам і в межах яких органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Організаційна самостійність полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування — територіальні громади та його органи — не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як про це зазначається в Хартії, повинні мати можливість, не порушуючи більше загальних законодавчих положень, самі визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Головне, що, діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам і що будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (ст. 6,8). Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, зазначається також у ст. 20 Закону, може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Матеріально-фінансова самостійність місцевого самоврядування полягає в праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке є в комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це наголошується в Хартії (ст. 9), для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів.   Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування України є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (ч. 1 ст. 142 Конституції України, ч. З ст. З Закону). Комунальна власність є самостійною, відокремленою від держави формою публічної власності. Від імені і в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (ч. 5 ст. 16 Закону). Місцеві бюджети є самостійними. Вони не включаються до державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (ч. 6 ст. 16 Закону).             Тут слід зазначити, що за радянських часів повноваження місцевих рад визначалися за принципом так званої "матрьошки", відповідно до якого певна частина повноважень, скажімо сільської ради, були одночасно і повноваженнями обласної ради, а повноваження районної ради — повноваженнями обласної ради. Крім цього взаємовідносини у системі міських рад будувалися за принципом "керівництва" зверху вниз, а їх виконавчі органи перебували в так званому подвійному підпорядкуванні. Що ж стосується місцевих бюджетів, то вони розглядалися як складова державного бюджету. Природно, що таке становище місцевих рад було не сумісне з природою місцевого самоврядування, хоча ці органи в ті часи були зобов'язані виконувати й деякі функції місцевого самоврядування.   Предметом місцевого самоврядування, як це випливає з його визначення в Конституції та законах України, є питання, які випливають із колективних потреб територіальної громади, тобто самого населення, жителів, які проживають на території відповідного села, селища, міста чи кількох сільських населених пунктів, що мають єдиний адміністративний центр (сільради). Проте держава (і це не суперечить світовому досвіду, втіленому в Хартії) може надавати законом органам місцевого самоврядування окремі повноваження державної виконавчої влади, які вони (органи місцевого самоврядування) мають реалізовувати "за сумісництвом". Ось чому повноваження цих органів за своєю природою прийнято поділяти на дві групи: власні, або самоврядні, та делеговані, або доручені. Якщо при здійсненні власних повноважень органи місцевого самоврядування діють незалежно, самостійно і підкоряються тільки закону, то при здійсненні делегованих повноважень — під контролем відповідних органів державної виконавчої влади (ч. З і 4 ст. 143 Конституції України). Але і в цьому разі вони повинні, як про це зазначається в Хартії, "у міру можливості пристосовувати свою діяльність до місцевих умов" (ч. 5 ст. 4). Це правило не є відступом від принципу правової автономії місцевого самоврядування, якщо реалізується на практиці з розумінням природи місцевого самоврядування та в повній відповідності до закону.     Іншим, не менш важливим принципом місцевого самоврядування є принцип поєднання місцевих і державних інтересів. Цей принцип, як нам видається, означає, що місцеве самоврядування не може бути повністю незалежною від держави (суверенною) управлінською системою, тобто своєрідною державою в державі. Як дієва форма здійснення децентралізованих державно-владних повноважень недержавними за своєю природою суб'єктами (територіальними громадами, органами та посадовими особами місцевого самоврядування), воно повинно гармонійно поєднувати у своїй діяльності місцеві та державні інтереси, зокрема ефективно та відповідально здійснювати окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (делеговані) йому законом (ч. З ст. 143 Конституції України). Принцип державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування, як і принцип поєднання місцевих і державних інтересів, також випливає з описаної вище природи місцевого самоврядування. Класичними принципами місцевого самоврядування є відома тріада — самоорганізація, самофінансування, самовідповідальність. Проте ніде у світі, хочуть того чи ні прихильники концепції суверенітету територіальної громади (громадської концепції), місцеве самоврядування не може обійтися без відповідної підтримки з боку держави, зокрема фінансової. Ось чому в Основному Законі України зазначається: "Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування" (ч. З ст. 142).            Держава, якщо вона демократична, має підтримувати місцеве самоврядування і політично, створюючи не тільки фінансово-економічні, а й конституційні, організаційно-правові та матеріально-фінансові гарантії для його ефективного функціонування.        Що ж стосується останніх двох принципів (підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб, судового захисту прав місцевого самоврядування), то вони також є суттєвими засадами організації та діяльності саме місцевого самоврядування та його органів. Адже добре відомо, що у системі органів державної виконавчої влади, побудованої за принципом суворої субординації, зазначені принципи не можуть бути застосовані. Та ж обставина, що відповідно до Конституції України (ст. 118) місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, рівно як і сам інститут делегування самоврядних повноважень державним органам, є винятком із цього правила, проблемою, що, як про це вже зазначалося в попередніх розділах цієї публікації, потребує своєї ґрунтовної науково-критичної оцінки.  Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується тими з них, які передбачені ст. 4 Закону, а отже, потребує сьогодні свого розширення. Так, наприклад, звертає на себе увагу та обставина, що Законом передбачений принцип підзвітності та відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами і не передбачено їх відповідальності перед державою. Проте в Законі зазначається, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України (ст. 76), що їх повноваження можуть бути припинені достроково в порядку і в межах, визначених цим Законом (статті 78,79).     Іншими принципами місцевого самоврядування, які потребують свого законодавчого врегулювання, є так звані принципи субсидіарності та повсюдності. Ці принципи є принципами Європейської хартії місцевого самоврядування, а отже, тим європейським стандартом, до якого має прагнути і практика муніципального будівництва нашої держави.  Принцип субсидіарності означає, що розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня повинен здійснюватися так, щоб, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішень до громадянина, а з другого — цей рівень має володіти відповідними організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, щоб забезпечити обсяг і якість соціальних послуг, які надаються населенню відповідно до загальнодержавних стандартів. "Муніципальні функції, зазначається в Хартії, як правило, здійснюються, переважно, тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдань, а також вимоги досягнення ефективності та економії" (ч. З ст. 4).  Відповідно до принципу повсюдності, місцеве самоврядування має здійснюватися на всій території України, що означає відсутність територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад і відповідних органів місцевого самоврядування. Інша справа, що особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих місцевостях можуть бути передбачені окремими законами, як це зроблено стосовно міст Києва та Севастополя (ч. 2 ст. 140 Конституції України).          У спеціальній літературі з проблем місцевого самоврядування називаються й інші його принципи, зокрема такі: поєднання у правовій основі місцевого самоврядування централізованого законодавчого врегулювання з локальною нормотворчістю самих територіальних громад і відповідних органів місцевого самоврядування; поєднання інститутів представницької і безпосередньої демократії як головних способів здійснення самоврядних функцій; реальної керованості територією; обов'язковості рішень органів місцевого та регіонального самоврядування, прийнятих у межах закону; взаємодії органу місцевого самоврядування з громадськими організаціями і рухами тощо.         Принципи місцевого самоврядування, як про це вже зазначалося, обумовлюють характер і його системи.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.Система місцевого  самоврядування в Україні.   Визначення системи місцевого самоврядування та її елементів є досить складним, оскільки саме поняття місцевого самоврядування, як було вказано раніше, може розглядатися в різних площинах. Оскільки за сучасного стану справ в Україні кожна з цих площин-аспектів виражається у певних формах, то в процесі опису системи українського місцевого самоврядування необхідно враховувати всі ці аспекти.       Певної складності додає і законодавець, формулюючи в ст.5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду, сільську, селищну, міську раду, сільського, селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, районні та обласні ради, органи самоорганізації населення. Але із самого поняття місцевого самоврядування, яке дає нам Закон «Про місцеве самоврядування», випливає, що це не тільки право, а й реальна здатність громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення. А цю здатність громада може самостійно реалізувати тільки використовуючи різноманітні форми безпосереднього народовладдя. Тому законодавче визначення системи місцевого самоврядування є неповним і може розглядатися тільки як система суб’єктів місцевого самоврядування, або, як зазначається в деякій навчальній літературі, як система місцевого самоврядування в структурно-організаційному плані.    Згідно зі ст.5 Конституції народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, закріплюються дві основні групи форм реалізації народовладдя: форми безпосереднього і опосередкованого народовладдя. Аналогічним чином визначаються ці форми на місцевому рівні.     Отже, система місцевого самоврядування може бути розглянута у двох аспектах. Потрібно розрізняти систему форм здійснення місцевого самоврядування і систему суб’єктів місцевого самоврядування.  Систему форм здійснення місцевого самоврядування складають: 1. Форми безпосередньої демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування. До них відносяться:        – місцевий референдум – форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення;    – місцеві вибори – вибори депутатів відповідної місцевої ради та сільських, селищних, міських голів;        – загальні збори громадян – збори всіх або частини жителів територіальної громади за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення;           – місцеві ініціативи – пропозиція членів громади про обов’язковий розгляд на відкритому засіданні ради будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Порядок внесення місцевої ініціативи визначається радою або статутом громади. Внесена місцева ініціатива підлягає обов’зковому розгляду на відкритому засідання ради за участю членів ініціативної групи;          – громадські слухання – це заслуховування не рідше одного разу на рік громадою звітів депутатів ради і посадових осіб місцевого самоврядування, під час якого можуть порушуватися різні питання і вноситися пропозиції з питань місцевого значення;          – організація і участь в мітингах, походах, демонстраціях, пікетуваннях на місцевому рівні;           – участь населення у роботі органів місцевого самоврядування на добровільних засадах (в якості експертів, спеціалістів, консультантів, громадських контролерів).         2. Форми представницької демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування – це представницькі органи місцевого самоврядування, місцеві голови, органи самоорганізації населення, які обираються населенням і через діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевого самоврядування на підвідомчій території.  Зупинимося тепер більш детально на характеристиці деяких елементів системи форм безпосередньої демократії на місцевому рівні.   Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Його організація і проведення поки що регламентується Законом України «Про всеукраїнський та місцеві рефередуми» від 03.07.1991 р. №1286-XI , хоча він і значно застарів.  Відповідно до чинного законодавства, місцевий референдум може проводитися з питань місцевого значення, якими можуть бути, наприклад, прийняття, зміна чи скасування рішень з питань, що відносяться до відання місцевого самоврядування, прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів. Що стосується питань найменування, перенайменування населених пунктів, створення і ліквідації районів, встановлення і зміни кордонів районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, то згідно з Конституцією ці питання віднесені до компетенції Верховної Ради України, хоч вони обов’язково вирішуються з урахуванням думки населення відповідної громади (наприклад, шляхом проведення консультативного референдуму).       Предметом місцевого референдуму не можуть бути питання, віднесені законом до відання органів державної влади.       У місцевому референдумі мають право брати участь громадяни України, які досягли віку 18 років і постійно проживають на території відповідної громади. Не мають права голосу недієздатні. Підготовка і проведення місцевого референдуму здійснюється за рахунок місцевого бюджету.             Можна виділити декілька стадій референдного процесу:     1) призначення місцевого референдуму;       2) підготовка і проведення місцевого референдуму;      3) голосування і визначення підсумків референдуму;      4) опублікування і введення в дію рішень, ухвалених місцевим референдумом.           На першій стадії відбувається утворення ініціативних груп, їх реєстрація і збирання підписів, а також прийняття рішення про призначення місцевого референдуму. Ініціативна група сільського, селищного, міського референдуму утворюється на зборах за участю не менш 50, а обласного чи районного референдуму – не менш 200 громадян. Не пізніш як за 10 днів до проведення зборів їх ініціатори повинні письмово повідомити місцевого голову чи голову ради.           Перед початком зборів здійснюється реєстрація учасників, складається їх список, обирається голова і секретар зборів. Пропозиція щодо проведення референдуму схвалюється більшістю учасників зборів, затверджується формулювання питань, які пропонується винести на місцевий референдум і обирається ініціативна група, яка складається не менш ніж із 10 осіб. Про проведення зборів складається протокол.      Ініціативна група місцевого референдуму реєструється сільським, селищним, міським головою, головою обласної, районної, районної у місті ради, для чого подаються відповідні документи – список учасників зборів, протокол зборів, точне формулювання питання місцевого референдуму, список членів ініціативної групи. Голова реєструє ініціативну групу і видає свідоцтво про реєстрацію, після чого протягом одного місяця група здійснює збирання підписів за проведення місцевого референдуму. Після завершення цієї роботи ініціативна група складає підсумковий протокол і передає підписні листи голові, який у 15-денний строк організує проведення перевірки документів та підбиття підсумків збирання підписів, про що складається відповідний акт. Акт підписує голова і представники ініціативної групи, після чого питання про проведення місцевого референдуму виноситься на розгляд сесії ради.        Місцевий референдум призначає представницький орган місцевого самоврядування на вимогу, підписану 1/10 частиною громадян, які постійно проживають на відповідній території і мають право брати участь у референдумі. Рада визначає дату проведення, назву проекту рішення чи зміст питання, що виноситься на місцевий референдум і про це оголошується в місцевих засобах масової інформації.        На підготовчій стадії відповідними радами або головами утворюються дільниці з кількістю від 20 до 3000 громадян, а також обласні, районні, міські, сільські, селищні комісії з референдуму і дільничні комісії. Сільські, селищні, міські голови чи голови обласних, районних, районних у місті рад забезпечують складання списків громадян, які мають право брати участь у місцевому референдумі й передають списки дільничним комісіям, у яких громадяни можуть ознайомитися зі списком та перевірити правильність його складання.            Зміст і форма бюлетеня для голосування встановлюється місцевою радою і вручається дільничним комісіям. Голосування відбувається з 7 до 20 год. Результати підрахунку голосів розглядаються на засіданні дільничної комісії, заносяться до протоколу і направляються відповідно до обласної, районної, міської, районної в місті, сільської, селищної, міської комісії з референдуму, яка визнає результати місцевого референдуму.    Проект рішення вважається ухваленим, якщо за нього було подано більшість голосів громадян від числа тих, хто взяв участь у місцевому референдумі. Референдум визнається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше ½ громадян, внесених у списки для голосування. Якщо ж під час проведення референдуму були допущені грубі порушення закону, відповідна місцева рада в 15-денний строк може призначити повторний місцевий референдум. Повідомлення про результат місцевого референдуму публікується не пізніше як на 10 день після його проведення.   Рішення, ухвалене місцевим референдумом, виступає основним актом локальної нормотворчості громади, який дозволяє їй брати пряму участь в управлінні місцевими справами, не потребує затвердження посадовими особами чи органами місцевого самоврядування і є обов’язковим для виконання на відповідній території.       Однією із найважливіших складових частин системи місцевого самоврядування виступають загальні збори громадян. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» підкреслює, що порядок проведення таких зборів визначається законом та статутом територіальної громади. Однак, такий Закон ще не прийнято і тому при реалізації цієї форми демократії керуються Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженим постановою Верховної Ради України № 3748-XII від 17.12.93 р.             Збори скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на рік за місцем проживання громадян села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку для обговорення найважливіших питань місцевого значення. У їх роботі мають право брати участь громадяни з 18 років, що постійно проживають на відповідній території, депутати місцевих рад, представники державних органів, трудових колективів, об’єднань громадян.          На основі аналізу Положення можна виділити декілька видів зборів громадян:            1. Загальні збори всіх громадян, що проживають на відповідній території і мають право брати участь у виборах (є правомочним при наявності більше 1/2 громадян).         2. Збори або конференція представників громадян відповідних територіальних утворень (є правомочним при наявності не менше 2/3 представників) – скликається у випадку, якщо скликання загальних зборів пов’язане з організаційними труднощами. Представники обираються на загальних зборах або визначаються органами самоорганізації населення.  Збори скликаються головою ради або виконавчим комітетом, органами самоорганізації населення, а також за пропозицією не менше 1/3 від загальної кількості жителів, ради, постійної комісії ради, трудового колективу, об’єднання громадян. Якщо збори скликаються органами самоорганізації населення, вони повинні повідомити про це раді або її виконкому, які надають допомогу в підготовці й проведенні зборів. Рішення про скликання зборів доводиться до відома жителів не пізніше ніж за 7 днів до дня проведення з указівкою часу, місця, порядку денного.    Збори відкривають і ведуть голова ради, його заступник, а якщо збори скликані за рішенням органу самоорганізації населення – його керівник. Для ведення зборів може обиратися президія зборів, секретар для ведення протоколу і лічильна комісія.         За результатами обговорення питань збори приймають більшістю голосів присутніх рішення, які втілюються в життя місцевими головами, радами, виконкомами, органами самоорганізації громадян.    До компетенції зборів відносяться різноманітні питання, серед яких найбільш важливими є обговорення проектів рішень місцевих рад із найважливіших питаннь місцевого життя, внесення пропозицій з питань порядку денного сесії місцевих рад, питання про внесення на розгляд місцевих рад пропозицій щодо проведення місцевого референдуму, інформування населення про прийняті органами місцевого самоврядування рішення, про законодавство України з питань, що торкаються інтересів громадян та ін.           Громадські слухання, які також є формою безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення, відбуваються у формі зустрічей її членів з депутатами місцевої ради та посадовими особами місцевого самоврядування. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації, періодичність і терміни їх проведення не визначені законодавчо і повинні бути закріплені статутом громади.          В ст.5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплена система суб’єктів місцевого самоврядування, серед яких залежно від значимості й впливу на здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування умовно можна виділити декілька рівнів, первинним з яких є територіальна громада села, селища, міста як основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування.       Її складають жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Причому таке об’єднання територіальних громад сусідніх сіл відбувається за рішенням місцевих референдумів, яке є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету і комунального майна.   Чинним законодавством України не передбачено функціонування обласних і районних територіальних громад, оскільки критерієм об’єднання громадян у територіальну громаду є не просто адміністративно-територіальна одиниця, а населений пункт. Іншими словами, територіальна громада являє собою колектив громадян за місцем проживання, об’єднаних спільною зацікавленістю в оптимальному вирішенні суспільних проблем в межах населеного пункту. Що стосується територіальних громад районів у містах, то законодавець допускає їх самостійне існування, про що свідчить, наприклад, п.5 ст.6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» («у містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб’єкти права власності») чи п.4 ст.16 вказаного акта.     Територіальна громада є особливим суб’єктом місцевого самоврядування, поєднуючи в собі одночасно як функції низової адміністративно-територіальної одиниці, так і функції носія місцевого самоврядування, інституту місцевої влади. Вона виконує важливі суспільні функції з метою задоволення колективних потреб та захисту законних прав та інтересів громадян.         Необхідно зазначити, що, оскільки членами територіальної громади є всі жителі населенного пункту, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства), то і обсяг їх правосуб’єктності як членів територіальних спільнот є різним, оскільки іноземці та особи без громадянства не мають активного і пасивного виборчого права на території громади, не можуть брати участь у місцевому референдумі та загальних зборах громадян.           Другий рівень системи складають органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи, а також районні й обласні ради та сільський, селищний, міський голова. До третього рівня належать органи самоорганізації населення. Більш детально особливості цих суб’єктів будуть розглянуті у наступному розділі.           У підсумку, систему місцевого самоврядування можна визначити як сукупність суб’єктів і форм здійснення місцевого самоврядування, через які населення територіальної громади реалізує надані їй функції і повноваження.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.Функція та  компетенція органів місцевого  самоврядування в Україні.            Конституція України, Закон про місцеве самоврядування та інші закони наділяють місцеві ради повноваженнями — правами й обов'язками, які випливають із завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.             У функціях представницьких органів місцевих рад найбільш повно розкривається соціальне призначення місцевого самоврядування. Як важливий елемент правового статусу представницьких органів місцевого самоврядування функції обумовлюють конкретно-предметну визначеність цих основних органів у системі самоврядування. Вони є своєрідною основою, з якої випливають повноваження, форми й методи діяльності рад.  Однак функції не можна ототожнювати з цілями, завданнями, повноваженнями представницьких органів.     Функції — це зумовлені соціальним призначенням представницьких органів місцевого самоврядування в Україні основні напрями або види діяльності рад по здійсненню завдань, визначених Конституцією України, Законом про місцеве самоврядування, іншими законами і нормативними актами.           Складність класифікації функцій пов'язана з різноманітністю їх змісту, специфіки кожної з них. Тому досить складно знайти прийнятний критерій класифікації функцій, оскільки вони повинні охоплювати разом усі сторони і напрями діяльності представницьких органів місцевого самоврядування. Комплекс функцій у певному обсязі можуть врахувати в процесі своєї діяльності всі ради в цілому як на базовому, так і на регіональному рівнях. Разом з тим, у кожному з цих рівнів існує певна диференціація функцій, окреслена роль кожної ради як виконавця тієї чи іншої функції.   Є також відмінності у функціях рад базового та регіонального рівнів. На механізм використання функцій впливають ще такі фактори, як відмінність прав і обов'язків рад базового і регіонального рівнів, їх голів тощо; територіальні межі їх здійснення; певні форми й методи діяльності тощо.            Критеріями класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування можуть бути: правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах повноважень визначених законом про місцеве самоврядування та іншими законами; територіальні межі здійснення повноважень рад; конкретні сфери діяльності місцевого самоврядування; завдання, які вирішують ці ознаки на певному етапі діяльності рад; способи впливу цих органів на певні об'єкти тощо.     Оскільки, відповідно до п. 2 ст. 23 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні і обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, функції територіальних громад реалізуються переважно через відповідні ради та їх органи.          Функції представницьких органів місцевого самоврядування виходять з функцій територіальних громад як основних, оскільки соціальна роль місцевого самоврядування розкривається у функціях їх представницьких органів. При цьому функції є основою, базою, з яких випливають повноваження, форми й методи діяльності сільських, селищних, міських рад. Тобто функцію не можна безпосередньо реалізувати, оскільки вона є основою захисту повноважень представницьких місцевих органів, які завжди були і є конкретними, положення яких можна реалізувати в процесі їх застосування під час вирішення питання місцевого значення.   Виходячи з основних властивостей функцій, до яких слід віднести їх загальність, стабільність, мету (на досягнення якої спрямовується вся діяльність цих органів) та їх органічний зв'язок з територіальною громадою, можна визначити такі функції органів місцевого самоврядування як основні, найбільш загальні і постійні напрями і види муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів певної території з загальними державними інтересами. Оскільки функції представницьких органів — це основні напрями і види їх діяльності на місцевому рівні, то критеріями класифікації можуть бути основні елементи такої діяльності, тобто об'єкти, суб'єкти, способи, засоби, форми діяльності.         Відповідно до різних сфер, тобто об'єктів діяльності, розрізняють політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні як внутрішні об'єктні функції.            Політична функція полягає у вирішенні політичних питань місцевого значення, пов'язаних з формуванням шляхом виборів рад відповідного рівня, участі населення у всеукраїнських і місцевих референдумах, виборах Президента України, народних депутатів, реалізацією інших форм народного волевиявлення.        Економічна функція виявляється у вирішенні радами економічних питань місцевого значення.         До соціальних і культурних функцій належать питання прийняття і реалізації відповідними радами програм соціального й культурного значення, управління закладами соціально-культурного призначення, вирішення соціальних і культурних питань на території відповідної ради. Екологічна функція представницьких органів виявляється в процесі прийняття відповідних програм охорони навколишнього середовища та участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм.    За способами й засобами діяльності рад розрізняють представницьку, нормотворчу, фінансово-бюджетну, контрольну, матеріально-технічну, оборонну та інші функції.       Представницька функція — основа управління державними і громадськими справами, що здійснюється відповідними радами, на підставі їх повноважень.         Нормотворча функція — найбільшою мірою характерна для повноважень, в процесі реалізації яких приймаються та скасовуються акти представницькими органами.        Фінансово-бюджетна функція — спрямована на прийняття і здійснення місцевих бюджетів, місцевих податків і зборів тощо.    Контрольна функція передбачає контроль з боку відповідних рад за діяльністю органів, посадових осіб, установ і організацій, розташованих на території ради, захист інтересів, прав і свобод населення.    Матеріально-технічна функція здійснюється у сфері управління об'єктами комунальної власності, інфраструктури сіл, селищ, міст.  Важливе значення має і оборонна функція.    Залежно від спрямованості муніципальної діяльності представницьких органів окрім внутрішніх об'єктних функцій розрізняють ще зовнішні об'єктні функції — зовнішньоекономічну, зовнішньосоціальну, зовнішньокультурну, зовнішньоекологічну.       Об'єктні функції опосередковують собою сфери діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема, зовнішні функції розкривають роль цих органів у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.         За суб'єктами, тобто органами, які здійснюють муніципальну діяльність, розрізняються функції сільських, селищних, місцевих рад, районних і обласних рад.          Найбільш поширеним видом класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування є способи і засоби їх діяльності, які необхідні для реалізації через повноваження відповідних рад перерахованих функцій.            Реалізуються функції представницькими органами місцевого самоврядування не лише організаційно-правовими, а й матеріальними та фінансовими засобами.          Усі функції місцевих рад в сукупності створюють складну динамічну систему, яка виражає найбільш характерні риси рад.    Предметним відображенням функцій є повноваження органів місцевого самоврядування. Термін "повноваження" звичайно визначається як офіційно надане кому-небудь право певної діяльності, ведення справ. Юридична наука використовує цей термін для характеристики прав і обов'язків певних органів, посадових осіб. Він рівною мірою охоплює і права, і обов'язки.  Повноваження місцевого самоврядування — це закріплювані нормами муніципального права за населенням (територіальними громадами), виборними та іншими органами місцевого самоврядування, посадовими особами права і обов'язки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на своїй території.    Законодавство наділяє місцеві ради функціями керівництва, забезпечення, організації, контролю тощо. Закріплюючи функції як реальні правові важелі, закон про місцеве самоврядування створює в такий спосіб необхідні юридичні передумови для їх здійснення. Поряд з правовими нормами з цією метою використовуються ще й інші засоби. Одним з таких засобів є повноваження місцевих рад, тобто їх права і обов'язки в конкретних сферах місцевого, господарського, соціального і культурного будівництва. Тобто повноваження об'єктивно співвідносяться з основними функціями місцевих рад.           Як вторинні, похідні від функцій, повноваження, безумовно, не вичерпують всіх можливих шляхів їх реалізації, тому для здійснення передбачених функцій існують також неправові засоби. Зокрема, в механізмі реалізації функцій місцевими радами використовуються певні форми й методи організації їх роботи: планування, контроль тощо.     У Законі про місцеве самоврядування поряд з терміном "повноваження" використовується ще термін "компетенція" (зокрема, у статтях 15 і 26). На жаль, у Законі не визначені відмінні риси цих двох категорій.            Між тим, компетенція органу місцевого самоврядування є складною правовою категорією, до структури якої входять не тільки права та обов'язки, а й предмети відання — перші елементи компетенції.    Під предметом відання місцевого самоврядування розуміють сфери місцевого життя, в межах яких діє передбачений законом, а звідси, й юридично компетентний в них, орган.      Кожний орган місцевого самоврядування повинен мати своє власне поле діяльності. Тому правове регулювання компетенції цього органу полягає насамперед у визначенні кола його діяльності, тієї сфери місцевого життя, в якій діє даний орган місцевого самоврядування.    Отже, предмет відання як структурний елемент загального поняття "компетенція" є способом юридичного визначення тих сфер місцевого життя, які визначаються як предмет власних дій органу місцевого самоврядування.  Другий елемент компетенції — права і обов'язки — є основним, головним її змістом. Свої завдання і функції органи місцевого самоврядування реалізують шляхом здійснення належних їм прав і обов'язків.            Права і обов'язки органів місцевого самоврядування щільно взаємопов'язані з предметами їх відання: якщо на підставі визначення предметів відання органу дається відповідь на запитання, саме в яких сферах місцевого життя він у принципі є компетентним, то права і обов'язки характеризують межі можливостей органу в тій чи іншій сфері місцевих відносин.             В юридичній науці і в законодавстві права і обов'язки, як зазначалося, об'єднуються зазвичай таким поняттям, як повноваження.    Як правило, право органу водночас є і його обов'язком перед населенням, державою тощо. Зокрема, представницький орган місцевого самоврядування затверджує місцевий бюджет і звіт про його виконання. Це — як виключне право ради, так і її обов'язок, оскільки кожне місцеве самоврядування повинно мати свій бюджет. Тому орган не повинен ані ухилятися від реалізації своїх прав і обов'язків, ані виходити за їх межі.  Той факт, що права органу самоврядування виступають звичайно, завдяки терміну "повноваження", як "права — обов'язки", не означає, що не існує відмінності між першими і другим. Права і обов'язки зберігають у межах компетенції органу відносин самостійний характер.    Права дають органам місцевого самоврядування можливість вибору при вирішенні того чи іншого питання.      Обов'язки ж такої свободи при вирішенні конкретного питання не надають, жорстко регламентуючі дії органу.     Повноваження, які здійснюють органи місцевого самоврядування, в законодавстві поділяються на повноваження загального характеру і повноваження конкретного характеру, про що йтиметься далі.    Уже зазначалося, що особливу роль в організації місцевого самоврядування виконує його самостійність. З правової точки зору, ця категорія виявляється в тому, що відповідно до основних функцій представницьких органів органи місцевого самоврядування повинні мати власні повноваження.          Ці повноваження, згідно з п. 4 ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування, мають бути, як правило, повними й винятковими. Вони можуть бути заперечені або обмежені іншим органом влади, центральним регіональним, тільки у встановлених законом межах.    Відповідні засади повноважень закладені уст. 19 Конституції України, згідно з якою органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України, а також у ст. 71 Закону про місцеве самоврядування України, згідно з яким, територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.         Однак з метою ефективного розподілу праці по реалізації повноваження самоврядування, Конституція України застосовує принцип "безпосередньо" і "через". Стосовно цього принципу ч. З ст. 140 Конституції і п. 2 ст. 2 Закону про місцеве самоврядування передбачають три рівні асоціацій, органів і посадових осіб, які здійснюють місцеве самоврядування, а саме: територіальні громади базового рівня, які здійснюють надані їм повноваження безпосередньо; ради базового рівня та їх виконавчі органи, через які реалізуються повноваження самоврядування, і районні обласні ради (регіональний рівень самоврядування), які представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.       Проте територіальна громада, в силу зазначених причин, безпосередньо не в змозі виконувати всі без винятку функції і повноваження місцевого самоврядування. Тому, зважаючи на роль і місце, яке посідають у системі органів місцевого самоврядування ради, головним реалізатором функцій і повноважень територіальної громади є представницькі органи, які найбільшою мірою уособлюють їх інтереси.     Орієнтовний перелік повноважень територіальної громади та утворюваних ними органів передбачає в цілому п. 1 ст. 143 Конституції України.            У ч. 2 цієї статті надається перелік повноважень, які належать лише представницьким органам регіонального рівня — обласним і районним радам.            У ч. З ст. 143 Основного Закону визначаються у загальному вигляді повноваження органів виконавчої влади, які делегуються органам місцевого самоврядування. У цьому разі, певною мірою порушується принцип самостійності місцевого самоврядування, оскільки, відповідно до ч. 4 згаданої статті, органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.          Подальший розподіл загальновизначених у Конституції повноважень територіальної громади та її органів, у тому числі і представницьких, здійснюється Законом про місцеве самоврядування в Україні, якій, на підставі Основного Закону, розділяє ці права і обов'язки між суб'єктами їх здійснення. Базового рівня: радами (ст. 25 Закону), їх виконавчими органами (статті 27 — 41), сільським, селищним, міським головою (ст. 42). Регіонального рівня: повноваження районних і обласних рад (ст. 43 Закону).  Окрему групу становлять делеговані повноваження районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 44).  Щодо повноваження представницьких органів місцевого самоврядування, то, відповідно до статей 25 і 26 Закону, існує два види повноважень представницьких органів місцевого самоврядування: загальні та виключні права й обов'язки.          На підставі ст. 25 Закону, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією України та іншими законами до їх відання.        Поряд із загальними, у ст. 26 Закону закріплюються ще виключні повноваження цих органів, питання, що вирішуються цими радами лише на їх пленарних засіданнях.          Щодо районних і обласних рад, то Закон закріплює за ними перелік питань, які вирішуються цими радами виключно на сесіях.   Виключні повноваження рад місцевого самоврядування досить сталі — їх не можна змінити довільно.       Загальні повноваження більш рухомі, але обмежені повноваженнями, які вирішуються лише на пленарних засіданнях рад.     Так, голови згаданих органів крім здійснення наданих їм Законом повноважень можуть здійснювати інші повноваження місцевого самоврядування, визначеного Законом про місцеве самоврядування та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені останньою до відома її виконавчих органів.   Стаття 26 Закону про місцеве самоврядування в Україні закріплює питання, які вирішуються радами базового рівня виключно на пленарних засіданнях, що є основною організаційно-правовою формою діяльності рад.  Розгляд їх саме на пленарних засіданнях передбачає, що:   1) залежно від важливості ці питання виділені законодавцем як такі, що можуть вирішуватися лише провідним, головним представницьким органом у системі органів місцевого самоврядування;       2) ці питання розглядаються колегіально обраними представниками територіальної громади — депутатами;        3) розгляд саме цих питань здійснюється радою на підставі принципу розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування у порядку і в межах, визначених Законом про місцеві самоврядування та іншими законами;            4) ніякі інші органи й посадові особи місцевого самоврядування не мають права приймати рішення з питань, віднесених до виключних повноважень рад базового рівня;        5) у свою чергу, ці ради не мають права передавати вирішення цих питань іншим органам і посадовим особам самоврядування.    За своїм змістом виключні повноваження згаданих рад виходячи з предметів відання можна поділити на вісім груп.      1. Повноваження, пов'язані з реалізацією населенням форм во-левиявлення та визначення статусу органів самоорганізації населення і добровільних об'єднань органів самоврядування:     прийняття рішення про проведення місцевого референдуму;  прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів і виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови;  прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення;       прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них.           2. Повноваження, які випливають з контрольної функції ради: заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради;      прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові;           заслуховування звітів у постійних комісій, керівників виконавчих органів ради і посадових осіб, яких вона призначає або затверджує;   заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді — виконання ними доручень ради;          розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах;    прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом;    скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятими у межах її повноважень;   прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.            3. Повноваження, пов'язані з організацією роботи ради та утворюваних нею органів:         визначення відповідно до закону кількісного складу ради; затвердження регламенту ради;        створення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій;      створення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу;       внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;   обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради;     затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; створення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради;  затвердження плану роботи ради й заслуховування звіту про його виконання;           заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників;        вирішення відповідно до закону питання про мову (мови), якою користуються у своїй роботі рада, її виконавчий орган і яка використовується в офіційних оголошеннях;        прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів самоорганізації населення у випадках, передбачених законом;    затвердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції. 4. Повноваження в галузі програмування і планування та в бюджетно-фінансовій сфері:       затвердження програм соціально-економічного й культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;    затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;  затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;  встановлення місцевих податків, зборів і розмірів їх ставок у межах, визначених законом;         утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти;      затвердження звітів про використання зазначених коштів;  прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;   прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів і джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах;      встановлення для підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, що підлягає зарахуванню до місцевого бюджету.