Формы территориального устройства

Президент России до 1996 г. своим  указом назначал на должности глав исполнительной власти субъектов федерации. Затем они стали избираться непосредственно  населением на основе всеобщих прямых равных и тайных выборов. Действующая  Конституция не исключает возможности  назначения главы исполнительной власти субъекта федерации вышестоящим федеральным органом (Президентом страны) или законодательным органом власти (парламентом) субъекта федерации. Именно таким образом замещался пост президента в двух союзных республиках - Дагестане и Карачаево-Черкесии.

Конфедерация

Конфедерация представляет собой государственно-правовые объединения, или союзы суверенных государств. В отличие от федерации конфедерация создается для достижения определенных, ограниченных задач и целей в  пределах известного исторического  периода.

Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами международно-правового  общения и одновременно являются членами единой государственной  организации.

Конфедерация (от лат. confoederatio - союз, объединение) - это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов. Как правило, конфедерация позволяет достигать более высокой степени интеграции в различных сферах общественной жизни (экономической, социальной, политической, военной, идеологической и др.).

При конфедеративном устройстве государства - члены конфедерации сохраняют  свои суверенные права как во внутренних, так и во внешних делах.

В отличие от федеративного  устройства конфедерация характеризуется  следующими чертами:

• конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов;

• создаются координационные органы для ведения общих дел;

• для вступления в юридическую силу решения координационных органов должны быть ратифицированы органами законодательной власти входящих в союз государств;

• правовой основой является договор между участниками;

• имеет не единую территорию, а совокупность территорий входящих в нее государств;

• конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета;

• общими источниками финансовых средств являются взносы членов конфедерации;

• сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе;

• государства могут договориться: о единой денежной системе; о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза.

Как правило, конфедеративные  государства недолговечны: либо они  распадаются, либо превращаются в федерацию: Германский союз (1815 - 1867), Швейцарский союз (1815 - 1848) и США, когда в 1781 г. была законодательно утверждена конфедерация; Австро-Венгрия (до 1918 г.); Швеция и Норвегия (до 1905 г.; созданная в 1958 г. и распавшаяся в 1961 г. Объединенная Арабская Республика (Египет - Сирия). С 1982 по 1988 гг. конфедерацией считался союз между Гамбией и Сенегалом.

Среди ученых по-прежнему отсутствует  единство точек зрения на характер конфедераций в современных условиях. Одни утверждают, что сегодня их в чистом виде нет. Другие специалисты  считают конфедерацией Европейский  Союз (ЕС). ЕС - межгосударственное объединение, сочетающее в себе черты международной  организации и федеративного  государства. По состоянию на май 2006 г. он включал в себя 25 европейских  государств с ежегодным общим  бюджетом более 150 млрд. долл. и общими органами управления.

Предпринимаются не совсем удачные  попытки ратификации государствами - членами ЕС общей евроконституции, текст которой разрабатывался в течение нескольких лет. На состоявшихся в мае - июне 2005 г. во Франции и Нидерландах референдумах население отрицательно высказалось за необходимость ее принятия. Одной из причин такого результата является обеспокоенность западноевропейских государств увеличением численности государств - членов ЕС за счет принятия государств из бывшего социалистического блока, обладающих меньшим экономическим потенциалом. ЕС возникло на договорной основе на базе Европейских сообществ в 1993 г. Целями ЕС провозглашены:

• образование тесного союза народов Европы;

• содействие сбалансированному и длительному экономическому прогрессу;

• усиление экономического и социального взаимодействия;

• образование экономического и валютного союза и создание единой валюты;

• утверждение собственной идентичности в международной сфере путем проведения совместной внешней политики, в том числе в области безопасности и обороны;

• развитие сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел;

• сохранение и приумножение общего достояния.

Содружество государств - представляет собой более аморфное, нежели конфедерация, объединение государств. В основе их создания могут быть межгосударственные договоры, уставы, декларации. Объединяющими  их признаками являются экономические  интересы; сходство или тождество  правовых систем; общие культурные, религиозные или лингвистические  корни. Такие формы объединения  государств носят переходный характер, трансформируясь со временем в конфедерацию, а может, и федерацию. Примерами  международных содружеств являются:

Британское содружество - это наиболее устойчивое, длительное и добровольное объединение независимых  суверенных государств, возникшее в  результате распада Британской колониальной империи. Характер взаимоотношений  между ними был определен Вестминстерским  статутом (1931 г.). Состоит из 30 республик  и 21 монархии. 16 монархий в качестве главы государства признают британскую королеву, а остальные пять имеют  собственных монархов. Главой и символом содружества является королева Англии.

Содружество независимых  государств (СНГ) - межгосударственное объединение, созданное на основе соглашения между тремя бывшими республиками СССР - РСФСР, Беларусью и Украиной (8 декабря 1991 г.). 22 января 1993 г. был принят Устав СНГ. В его состав входит 12 (из 15) бывших республик СССР. За низкую эффективность этого объединения  некоторые политики высказывают  точку зрения о том, что СНГ  скорее мертво, нежели живо, представляя  собой некий "политический клуб" бывших союзников в рамках бывшего  СССР.

Существует и другая точка  зрения о том, что СНГ обязательно  надо сохранить не только по политическим соображениям. Оно необходимо и для  взаимодействия по многим общим вопросам: созданию единого правового и  экономического пространства; коллективной обороне; борьбе с международным  терроризмом, незаконным оборотом оружия, наркотиками и иными видами преступлений; решению миграционных вопросов и  т.д. Сторонники этой точки зрения задают законный и вполне справедливый вопрос: почему Европа объединяется, а мы упорно стремимся к разъединению, игнорируя  собственные интересы?

Истории известны и другие формы объединения государств - протекторат  и уния. Под протекторатом понимается разновидность международного договора, в рамках которого одно государство  на добровольной основе берет на себя обязательство покровительствовать  другому, более слабому (в экономическом, военном, политическом и ином смыслах). Это может выражаться следующим  способом: в осуществлении представительства  его интересов во внешних делах; в оказании экономической и иной помощи на безвозмездной основе; в  обеспечении военными средствами защиты его суверенитета. В настоящее  время о протекторате следует  говорить в прошедшем времени.

Уния - союз, соединение или  объединение государств. К этой форме  сотрудничества государств относятся  федерации, конфедерации и объединения  монархических государств в форме личной или реальной уний.

Личная уния возникает  при непреднамеренном совпадении независимых  друг от друга прав на корону в нескольких государствах, наступающих в результате различных порядков вступления в  престолонаследие. Она может продолжаться до тех пор, пока эти правомочия персонифицированы  в одном лице. Политическое значение такого союза оказывает влияние  на все стороны объединяемых государств.

Реальная уния - форма соглашения между государствами, в результате которого предусматривается общий  монарх. В то же время государства  остаются независимыми, без ущерба степени своего суверенитета; отсутствует  общая территория; нет единого  подданства; продолжает оставаться раздельным государственный бюджет; система  законодательства остается различной (с учетом необходимых модификационных процессов, отражающих сущность состоявшегося союза). Они прекращают свое действие при переходе власти, изменении интересов, расстановки внутриполитических сил или международной обстановки (унии между Норвегией и Швецией в 1815 г., Австро-Венгерский союз).

Империя - сложносоединенное государство, не всегда создаваемое на добровольной основе. Степень зависимости присоединяемых окраин от центра различна. Такие государства существовали во все исторические эпохи (Римское государство последнего периода своего существования, царская Россия, Великобритания XIX в.).

Нетипичные формы правления

В ряде государств достаточно эффективно функционируют нетипичные формы правления. В них соединяются  черты республики и монархии (Малайзия), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской  республики (Колумбия).

В развитых странах, а иногда и в развивающихся государствах на основе демократизации политических режимов практически утратились различия между монархией и республикой. По своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии. В смешанных и "гибридных" формах правления утрачивается жесткость  существующих классификаций и по юридическим признакам.

Такие модификации форм обусловлены  несколькими причинами. Во-первых, практика последних десятилетий показывает, что для управляемости государством важно не только и, может быть, не столько разделение властей и  система взаимных сдержек и противовесов. Эти моменты обеспечивают демократизм  в управлении, исключают концентрацию власти в руках какого-либо одного органа. Более важным является установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как свидетельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России (а отчасти и внутри исполнительной власти), ведет к кризису всей политической системы.

Создание смешанных и "гибридных" форм улучшает взаимодействие органов  государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно и парламенту, и президенту, что создает известную  неопределенность в его положении. Какие-то плюсы почти всегда сопровождаются определенными минусами. Например, превалирует долговременная тенденция  значительного усиления власти премьер-министра, который из первого среди равных превращается по существу в хозяина  правительства в условиях парламентарной формы правления: сам назначает  и смещает министров без утверждения  парламента. Роль правительства как  коллегиального органа вытесняется  единоличной властью премьер-министра.

Во-вторых, "чистые" формы  правления имеют недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская  республика имеет тенденцию к  президентскому авторитаризму. Об этом отчетливо свидетельствует появление  суперпрезидентских республик в  Латинской Америке, а также президентско-монистических  республик в Африке. Парламентарной же республике имманентно присуща нестабильность правительства, частые правительственные  кризисы и отставки. Поскольку  в парламентарной республике и парламентарной монархии правительство зависит  от парламентского большинства (а оно  нередко достигается путем коалиций различных политических партий), то утрата такой поддержки ведет  к вотумам недоверия. За полсотни послевоенных лет в парламентарной республике Италии сменилось более  полусотни кабинетов министров. Средняя продолжительность их существования  была менее года. Включение элементов  президентской республики в парламентарную, а парламентаризма - в президентскую, применение других методов помогает преодолеть недостатки "чистых" форм.

В-третьих, возникновение  смешанных, "гибридных" форм связано  с распространением и восприятием  во все большем числе стран  мира общечеловеческих ценностей, влиянием гуманистических идей и институтов. Под влиянием таких идей в эмиратах Персидского залива (Кувейте, Катаре, Бахрейне, ОАЭ, в 1992 г. в Саудовской Аравии - государстве, наиболее упорно сопротивлявшемся идеям конституционализма) приняты  конституции. Правда, они остаются лишь внешней оболочкой абсолютистского по существу государства, ибо даже там, где они не приостановлены, а парламенты не распущены (в Кувейте, например, проводятся выборы), основные законы провозглашают, что вся власть исходит от монарха, парламент фактически и даже юридически (Катар, ОАЭ и др.) в соответствии с концепцией ислама аш-шура является лишь консультативным учреждением.

Наконец, изменения в форме  правления, появление "гибридных" черт связаны с давлением и  борьбой прогрессивных сил. Примерами  могут служить появление новой  конституции Непала 1990 г. и фактическое  изменение формы правления в  Иордании в связи с королевскими прокламациями в 90-х годах при  сохранении прежней власти одного и  того же монарха.

Модификационные процессы развиваются и в России. Их отражает новая Конституция страны. Она предусматривает создание скорее полупрезидентской, нежели полупарламентской республики с явно выраженным (прямым или скрытым) доминирующим положением Президента в структуре органов государственной власти. В этой смешанной форме учтены позитивные стороны обеих традиционных форм. Путем применения института двойной ответственности (перед Государственной Думой и Президентом), усложнения процедур вотума недоверия преодолеваются негативные стороны как президентской власти, так и для формирования стабильной и сильной демократической власти, что особенно необходимо в современных условиях России.

В целом создание смешанных  и "гибридных" форм правления, как  показывает опыт многих стран, имеет  несомненные плюсы. Тем самым  обеспечивается стабильность управления страной, устраняется возможность  частой смены правительства по конъюнктурным  партийным соображениям, обеспечивается консолидация партий. Не нарушая местного самоуправления, этот процесс ведет  к укреплению роли государственной  власти на местах, способствует единству государства. Это особенно важно  в условиях стран, которые не имеют  опыта длительного парламентского управления и где последнее в  условиях несформировавшихся партийных  структур, не сложившихся механизмов парламентского управления, может вести  к постоянному разброду и шатаниям.

Такой процесс имеет и  свои минусы. Во-первых, нарушается имманентно присущее той или иной форме единство структуры управления и одновременно возникают новые виды отношений, коллизии и несогласованности, которых не было в "отработанных" формах правления. Разрушаются сложившиеся стандарты разделения властей, имеющие свои устойчивые формы и в президентской, и в парламентарной республике. Происходит смешение разных начал, и это не всегда способствует соблюдению конституционной законности.