Правовые основы оборота информации с ограниченным доступом

На правах рукописи

 

 

 

Семашко

Александр Викторович

 

 

Правовые основы оборота информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации) в Российской Федерации

 

 

 

Специальность 12.00.14 – административное право,

финансовое  право, информационное право

 

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени 

кандидата юридических наук

 

 

 

 

Москва – 2008

 

Работа выполнена на кафедре  государственно-правовых дисциплин

ННОУ «Московский гуманитарный университет»

 

Научный руководитель:                            кандидат юридических наук, доцент

                                                                     Алистратов Юрий Николаевич

 

Официальные оппоненты:                        доктор юридических наук, профессор

                                                                     Столяренко Владимир Михайлович

 

                                                                     кандидат юридических наук

                                                                     Балытников Вадим Владимирович

 

Ведущая организация:                               НОУ «Институт международного

права и экономики 

им. А.С. Грибоедова»

 

Защита состоится «____» ____________ 2008 г. в ____ час. в на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Московский гуманитарный университет».

 

Автореферат разослан «____» ____________ 2008 г.

 

 

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических  наук, доцент     Е.В. Белоусова

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность  темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с информационно-правовым регулированием порядка оборота информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации) в Российской Федерации.

В формирующемся современном  мире информация выступает важнейшим  компонентом развития общества. Нынешнее гражданское общество постепенно превращается из информированного в информационное, поэтому можно смело констатировать, что XX век по праву считается веком информации. Информация приобретает глобальный характер; не существует границ для потока информации; информация является значимой как для себя лично, так для государства и общества в целом; каждый может искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Информационное общество развивается стремительными темпами, и это развитие сказывается на характере общественных отношений, которые формируется между людьми, а также между ними и государством.

В нынешней время провозглашена  программа по созданию единого информационного пространства России, формирование и развитие которого необходимо для обеспечения оперативного доступа граждан к сведениям, имеющимся в информационных системах, а также в целях реализации полномочий органов государственного управления в сфере управления экономикой, в области безопасности личности, общества и государства с преимущественным использованием информационных систем. При правовом регулировании использования информационных систем важную роль играет проблема установления порядка доступа к информации, которая функционирует в различных видах тайн. Поэтому порядок доступа устанавливается органами государственного управления в соответствии с законом, а использование такой информации регулируется правовыми режимами оборота информации конфиденциального характера. Обеспечение конфиденциальности в процессе оборота информации является обязательным условием, определяющим дальнейшую деятельность органов государственного управления, и оборот информации конфиденциального характера в этих органах регулируется правовыми режимами служебной тайны и персональных данных. Исследование правовых режимов служебной тайны и персональных данных вынужденная мера, так как неразработанность данных режимов на современном этапе затрагивает не только граждан, но и органы государственного управления. Главенствующая цель правового режима служебной тайны и персональных данных заключается в обеспечении защиты прав субъектов, которые предоставляют информацию конфиденциального характера в органы государственного управления, а также контроль за тем, как должностные лица реализуют право на ограничение информации, которая создается в данном органе в интересах государственного управления.

В последние годы активно  продолжалось формироваться информационное законодательство, были приняты новые  основополагающие законы. Правовым фундаментом, регулирующим отношения в области  информации, в нынешнее время, является Федеральный закон РФ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»¹. Также был принят унифицированный нормативно-правовой акт, создающий правовую основу обращения с персональными данными физических лиц – Федеральный закон «О персональных данных» ².

Все эти факторы в  совокупности обусловили возникновение  научного интереса к правовым режимам  оборота информации конфиденциального  характера в сфере государственного управления.

Степень научной разработанности темы исследования. Наметившийся в последние годы рост числа научных публикаций свидетельствует об интересе ученых к вопросу правового регулирования отношений по поводу информации конфиденциального характера. В науке имеются монографические исследования, посвященные рассмотрению отдельных вопросов правового регулирования информации конфиденциального  характера – это монографии Фатьянова А.А. и Лопатина В.Н.³ Также нужно отметить диссертации, которые посвящены исследованию правового регулирования тайн, таких ученых, как: Кузнецов П.У., Огородов Д.В., Соколова О.С., Мирских И.Ю., Гайнуллина З.Ф., Петрыкина Н.И.⁴ Данные научные работы в основном анализируют отдельные виды тайн и носят постановочный характер, сигнализируя о наличии тех или иных правовых проблем оборота информации конфиденциального характера в сфере государственного управления с указанием на невозможность использования существующих нормативных актов и необходимость внесения изменений в законодательство. Вместе с тем правовые режимы оборота информации конфиденциального характера в современных условиях, а также проблемы реализации и совершенствования законодательства предметами отдельного монографического исследования не становились.

В процессе проведения исследования автором были использованы труды таких ученых, как Алексеев А.А., Малько А.Б., Нерсенянц В.С., Черданцев А.Ф., Матузов Н.И., Братусь С.Н., Шершеневич Г.Ф., Бахрах Д.Н., Конин Н.М., Дмитриев Ю.А., Тихомиров Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М., Сорокин В.Д., Рушайло В. Б., Шерстобитов А.Е., Суханов Е.А., Калпин А.Г., Масляев А.И., Алексеев С.С., Антопольский А.А., Бачило И.Л., Дозорцев В.А., Лопатин В.Н., Фатьянов А.А., Копылов В.А., Городов О.А., Федотов М.А, Рассолов М.М., Сергеев А.П., Иванский В.П., Стрельцов А.А и др.

При проведении исследования использовалась Конституция РФ, уголовное, уголовно-процессуальное, информационное, гражданское, гражданско-процессуальное, административное законодательство, а также законы зарубежных государств.

Цель  и задачи диссертационного исследования. Диссертант поставил целью комплексное теоретическое и научно-практическое исследование юридической природы оборота информации конфиденциального характера для выработки предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства и правоприменительной практики.

Для достижения поставленной цели в рамках диссертационного исследования были сформулированы следующие задачи:

• Исследовать сущность понятий «информация», «информация конфиденциального характера», «тайна», а также определить их соотношение. Проанализировать природу информации конфиденциального характера, ее признаки, классификацию, и ее оборот.
• Определить, что понимается под терминами «режим» и «правовой режим», а также рассмотреть виды правовых режимов информации конфиденциального характера. Проанализировать понятие оборота информации конфиденциального характера и выяснись его классификацию. Установить место правового режима служебной тайны и персональных данных в системе правовых режимов.
• Изучить особенности различных видов правовых режимов оборота информации конфиденциального характера в сфере государственного управления. Раскрыть понятие и особенности правового режима ограничения доступа и документирования информации конфиденциального характера. Исследовать правовой режим защиты информации конфиденциального характера.
• Проанализировать особенности совершенствования правового регулирования информационных отношений в области оборота служебной тайны и персональных данных. Определить специальные средства и способы обеспечения правового регулирования. Изучить методы, средства и порядок защиты информации, находящейся в режиме персональных данных и служебной тайны.
• Выработать рекомендации по совершенствованию законодательной базы для решения проблем, связанных с правовым регулированием информационных отношений в области оборота информации конфиденциального характера.

Объектом исследования в диссертации являются общественные отношения, связанные с обеспечением правового режима оборота информации конфиденциального характера, опосредованной соответствующим информационно-правовым регулированием.

Предметом исследования составляют нормы информационного права, с помощью которых осуществляется нормативно-правовое регулирование оборота информации конфиденциального характера.

Методологические  основы исследования. При проведении исследования использовались общенаучные методы познания: общенаучный диалектический метод, метод индукции и дедукции, метод анализ и синтеза, метод комплексного подхода. Использовались специальные методы: системно-структурного анализа, логический метод и метод формально-юридического толкования, а также частный метод: сравнительно-правовой.

Эмпирическую  базу исследования составили:

1. Мониторинг  законопроектов  о внесении изменений и дополнений в акты информационного законодательства в связи с необходимостью совершенствования системы оборота информации конфиденциального характера, подготавливаемых Правительством Российской Федерации и Министерством связи Российской Федерации.

2. Результаты предметного  интервьюирования 76 сотрудников Федеральной  службы по финансовым рынкам на тему: «Особенности правового регулирования информационных отношений в области оборота служебной тайны», при этом были выявлены законодательные несовершенства в обороте служебной тайны в органах государственного управления и пути их устранения (г. Москва, сентябрь-декабрь 2006 г.);

3. Результаты опроса по специальной методике 108 сотрудников Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ФСБ РФ) и 89 сотрудников УВД Северо-Западного административного округа г. Москвы на тему: «Особенности оборота персональных данных в органах государственного управления: практические аспекты» (г. Москва, август-ноябрь 2006 г.);

4. Анализ судебной  практики по информационным спорам  за 2005-2008 гг. Диссертантом обобщены  и используются в диссертационном исследовании материалы 157 судебных дел по информационным спорам.

5. Контект-анализ специальных  изданий («Информационное право», «Технологии защиты информации»,  «Информационные и компьютерные  технологии», «Информация» и др.).

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что она представляет собой одно из первых в науке информационного права монографическое исследование, в котором на основе системного теоретического изучения выявлена сущность оборота информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации) и определены причины необходимости совершенствования правового регулирования данного явления, что позволило дать определение данному понятию, обоснованы его самостоятельное научное и правовое значение, а также проведена классификация информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации), исследованы особенности правового регулирования порядка документирования и установления режима доступа к конфиденциальной информации в целях выработки предложений по совершенствованию российского законодательства.

В диссертации определены правовые основания и условия  правовой защиты информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации) небанковских кредитных организаций  к финансово-правовой ответственности за нарушения финансовой дисциплины, выявлены основные направления совершенствования нормативно-правового регулирования механизма регулирования порядка оборота информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации), пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании такого вида юридической ответственности, вносятся предложения по их устранению.

На  защиту выносятся следующие положения, выводы и предложения, полученные по итогам исследования:

1. Определение информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации) как объективно выраженных секретных сведений (сообщений, данных) независимо от формы их представления, неизвестных широкому кругу лиц, имеющих средства правовой охраны и защиты, доступ к которым ограничен законом на федеральном уровне в силу того, что их использование или распространение нарушит права и законные интересы собственника информации и (или) иных лиц.
2. Вывод о том, что основными видами информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации) при классификации по критерию предметного содержания выступают: 1) в публично-правовой сфере: государственная тайна; профессиональная тайна (служебная тайна); 2) в частноправовой сфере: коммерческая тайна, профессиональная тайна, персональные данные, изобретательская и авторская тайны.
3. Вывод о том, что информационно-правовой режим оборота информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации) это особый порядок правового регулирования, установленный государством в виде правовых норм и обеспеченный силой государственного принуждения посредством применения любых действий с информацией конфиденциального характера, включая сбор, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), использование, распространение (в том числе передачу), блокирование, уничтожение.
4. Положение о том, что при взаимодействии режима служебной тайны с другими режимами информации конфиденциального характера возникает множественность правоотношений, в которых реализуется правовая охрана информации конфиденциального характера. Коммерческая, профессиональная, изобретательская, авторская тайна, персональные данные, при предоставлении их в органы государственного управления не прекращают свое функционирование, а дополняют режим служебной тайны.
5. Вывод о том, что особенности правового режима документирования информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации) выражаются в следующем: требования к документированию данной информации устанавливается только законодательством РФ; порядок документирования информации в органах исполнительной власти устанавливается Правительством РФ; при документировании информации орган государственного управления добивается ее конфиденциальности путем создания специальных требовании для такого документа; документ признается электронным, если он подписан электронной цифровой подписью, а обмен такими документами обладает полной юридической силой; обладателю материального носителя, который содержит документированную информацию, принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
6. Вывод о том, что органы государственного управления имеют право ограничивать доступ к любой информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации), которая поступила в орган государственного управления от физических и юридических лиц, других органов, доступ к которым ограничен на основании закона. Обоснованность отнесения определенных сведений органом государственного управления к информации конфиденциального характера заключается в том, что данный орган ограничивает доступ к этим сведениям, исходя из необходимости обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и реализации органом государственного управления предоставленных ему полномочий.
7. Вывод о том, что защита информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации) наиболее скоординирована в организационных и технических формах защиты. Наличие уголовных и административных санкций за нарушение правового режима информации конфиденциального характера является гарантией информационной безопасности в сфере деятельности органов государственного управления.
8. Вывод о том, что служебная тайна выступает охраняемым законом сведениями (сообщениями, данными) независимо от формы их представления, о деятельности органов государственной власти, доступ к которым ограничен данными органами и федеральными законами в силу служебной необходимости, а также ставшие известными в этих органах на законных основаниях.
9. Вывод о том, что Федеральный закон «О персональных данных» в дополнении специальной статьей, которая бы установила процедуру обезличивания персональных данных, а именно, на каком этапе сбора, хранения, передачи и обработки данных производится обезличивание, какая степень обезличивания. Предлагается внесение уточнений в ст. 7 Федерального закона «О персональных данных» о том, что если при обработке изначально неперсонифицированных (обезличенных) данных не сохраняется возможность идентификации, то эти данные не нуждаются в последующем обезличивании и в обеспечении конфиденциальности.
10. Предлагается принятие федерального закона, который будет устанавливать порядок и правила взаимодействия органов государственного управления при формировании и использовании государственных информационных систем, которые содержат информацию конфиденциального характера.