Европейская комиссия

На практике, однако, изданию мотивированного заключения, содержащего подобные замечания, предшествуют неформальные консультации, позволяющие заинтересованным сторонам прийти к соглашению по спорному вопросу, не прибегая к формализованным процедурам. Если согласие не достигнуто Комиссия может обратиться с иском о неисполнении обязательства в Суд ЕС. Одновременно в своем исковом заявлении она может просить о наложении штрафных санкций. Решение Суда подлежит обязательному исполнению.

Амстердамский договор заметно  расширил круг применения санкций против нарушителей европейского права. Он предусмотрел возможность инициирования Комиссией новых санкций против государства-члена, грубо и систематически нарушающего принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, равно как и принципы правового государства, то есть принципы, общие для всех государств-членов.

К этой же группе полномочий Комиссии можно отнести ее право на запрос и получение информации со стороны  государств-членов на вопросы, отнесенные к ведению Сообществ. Комиссия наделена также правом проведения расследований и проверки документов, счетов и других материалов, в том числе и непосредственно на месте, особенно в рамках исполнения Договоров о ЕОУС и Евратоме. Она может проводить расследования в целях обеспечения соблюдения правил конкуренции и защиты финансовых интересов Сообществ, предусмотренных как Договором о ЕС, так и специальными регламентами, относящимися к полномочиям Комиссии.

Особую группу составляют полномочия Комиссии, предусматривающие дачу рекомендаций и принятие заключений, как по инициативе самой Комиссии, так и по запросам других институтов в тех случаях, когда это предусмотрено действующими правовыми установлениями. Рекомендации, которые принимаются Комиссией, имеют обычно двоякое назначение

Во-первых, они могут содержать  как изложение программы действий Комиссии, так и осуществления  определенных мероприятий, обеспечивающих функционирование Сообществ и реализацию целей и задач, которые перед  ними стоят. Соответственно Комиссия довольно широко прибегает к публикации различного рода "белых" и "зеленых" книг, содержащих нередко весьма развернутую программу предстоящей законодательной деятельности или действий, направленных на осуществление принятых ранее положений. Во-вторых, такого рода рекомендации, даваемые Комиссией, должны в определенной мере ориентировать государства-члены в том, что касается позиции институтов Союза по вопросам, подлежащим урегулированию в нормативно-правовом порядке или по вопросам, которые напрямую не отнесены к ведению Сообществ, но по которым Комиссия может занимать определенную принципиальную позицию, опираясь, в частности, на общие принципы европейского права.

Заключения Комиссии могут быть предусмотрены непосредственно  процедурой принятия решений. Так, например, Комиссия дает свои заключения по проектам нормативно-правовых актов, рассматриваемых наряду с Советом Европейским парламентом на различных этапах этого рассмотрения, либо в случае применения процедуры совместного принятия решений. Многочисленные предписания учредительных договоров указывают на то, что при решении практически всех наиболее важных вопросов, отнесенных к ведению Сообществ, Постановления по которым принимаются Советом, запрос мнения Комиссии и внесение предложений с ее стороны является, как правило, необходимым. Степень обязательности такого рода заключений зависит непосредственно от характера принимаемого акта. Так, если принимается заключение по вопросам, связанным с неисполнением обязательств государствами-членами, то такого рода заключение имеет обязательную силу. Что же касается заключений, которые даются Комиссией в рамках законодательной процедуры, особенно в тех случаях, когда процедура предусматривает несколько чтений при прохождении проекта нормативно-правового акта, то мнение, изложенное Комиссией в его заключении, в случае, если Совет считает нужным его изменить, требует единогласного решения Совета. Таким образом, внести изменение в позицию по тому или иному вопросу Совет практически может лишь тогда, когда это считают необходимым все участвующие в принятии решения государства-члены. На практике рекомендации и заключения Комиссии могут иметь весьма существенное значение в определении общей направленности деятельности Сообществ.

Одно из важнейших  полномочий Комиссии состоит в том, что именно она наделена правом законодательной инициативы. По общему правилу все основные нормативно-правовые акты, принимаемые Советом или Советом совместно с Парламентом, рассматриваются на основе предложений, вносимых Комиссией. Конечно, такая ситуация в какой-то мере объясняется причинами технического характера. Именно Комиссия имеет в своем распоряжении необходимый аппарат подготовки и отработки предлагаемых решений. В распоряжении Комиссии находятся исследовательские организации, а равно статистические службы. Таким образом, именно Комиссия обладает всеми необходимым и обеспечивает исполнение решений, принятых Советом в рамках его компетенции, исполнение которых возлагается на Комиссию.

Но дело не только в  чисто технических причинах. Следует  напомнить, что институт, принимающий  решения или наделенный правом законодательствовать, - это, прежде всего, Совет. Последний основан на принципе межнационального сотрудничества. Комиссия является институтом, воплощающим в себе начало наднационального порядка. Признание за Комиссией права выступать с инициативой принятия акта и права внесения проекта соответствующего решения создает как бы контрбаланс в системе осуществления законодательных полномочий в рамках Европейских сообществ и Союза. Соответственно решение по многим вопросам, прежде всего по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции Сообществ, становится почти невозможным, если необходимая инициатива не была проявлена Комиссией. Правда, другие институты Союза, в частности, Совет и Европейский парламент, могут потребовать от Комиссии подготовки и внесения соответствующего законопроекта, если урегулирование той или иной сферы ведения Сообществ не было осуществлено в связи с отсутствием официальных проектов, вносимых Комиссией. Такого рода пожелания высказываются довольно часто на а заседаниях Европейского парламента и его комитетов. Однако более существенным является то, что в случае неполучения ответа на заявленное требование или его умышленное игнорирование возможно обжалование действий Комиссии в Суд доение последнего носит обязательный характер и подлежит незамедлительному исполнению. Впрочем, конкретная судебная практика показывает, что далеко не всегда Суд принимает точку зрения истца, зачастую он соглашается с доводами Комиссии.

Право законодательной  инициативы Комиссии заметно ограничивается в том, что касается второй и третьей  опор Союза. Применительно к этим сферам монополия Комиссии на осуществление права законодательной инициативы не только отсутствует, но это право переходит практически в руки государств-членов и Совета. В этой сфере основным правовым инструментом являются рекомендации со стороны Комиссии в значительно большей мере, нежели осуществление формального права внесения предложений по принятию решений. Амстердамский договор, который предусмотрел коммунитаризацию некоторых областей, регулируемых, в частности, Шенгенскими соглашениями, учел возможность восстановления в полном объеме права законодательной инициативы Комиссии по истечении пятилетнего периода после вступления Амстердамского договора в силу.

Комиссия располагает  собственной распорядительной властью, она может издавать регламенты и  директивы, связанные с осуществлением общих политик, регулирующие деятельность структурных фондов, осуществление права конкуренции и ряд других. Количество издаваемых Комиссией регламентов и директив намного превосходит число аналогичных актов, принимаемых Советом.

Исполнение решений, принимаемых Советом, возлагается, как правило, на Комиссию посредством делегирования соответствующих полномочий. Это означает, что Комиссия наделяется правом издавать необходимые юридические предписания в целях исполнения решений, принимаемых Советом. Эти акты применения также могут облекаться в форму регламентов и директив. Правда, в последнем случае их издание и осуществление может быть урегулировано самим Советом, устанавливающим определенные принципы, порядок и рамки применения рода актов. Суд ЕС в целой серии решений по этим вопросам признал, что делегирование прав Советом наделяет Комиссию необходимой регламентарной властью. Комиссия обладает в этой сфере еще одним весьма важным полномочием, заключающимся в праве подтверждать исключение из общего правила регулирования отношений в отдельных конкретных областях. Прежде всего, это относится к ее праву признавать исключения в сфере конкуренции, давая согласие на слияние, подтверждая правомерность тех или иных государственных субсидий и т.п.

Комиссия обладает весьма существенными полномочиями в бюджетной сфере. Практически именно в рамках Комиссии, или, точнее, подчиненного ей аппарата, разрабатывается проекта бюджета, выносимый затем на рассмотрение Совета и Парламента. Практически все обсуждение проекта бюджета идет на основе документа, вносимого Комиссией, а поправки и изменения, которые могут предлагаться парламентариями или Советом, рассматриваются с участием Комиссии. Они могут быть одобрены Советом вопреки мнению Комиссии только на основе принципа единогласия.

Не менее важным является и то обстоятельство, что именно Комиссия является распорядителем кредитов по бюджету. В соответствии со ст. 205 (н.н. ст. 274) Договора о ЕС Комиссия исполняет  бюджет под свою собственную ответственность  и в пределах выделенных ассигнований в соответствии с принципом добропорядочного управления финансами. Договор о ЕС в его последней редакции содержит целый ряд постановлений, призванных обеспечить такое добропорядочное управление, а равно усилить контроль за расходованием финансовых средств Сообществ. В этой связи определен порядок утверждения отчета об исполнении бюджета, а также предусмотрено предоставление периодических докладов о финансовом положении Сообществ и Союза Совету и Парламенту. Практика показывает, что утверждение отчета об исполнении бюджета вызывает немало трудностей. Достаточно сказать, что по состоянию на конец 1998 г. Парламент не утвердил отчет об исполнении бюджета на 1996 г.

Именно сфера управления финансами со стороны Комиссии оказалась  объектом наиболее острой критики за последние годы. Такого рода критика, как со стороны государств-членов, так и со стороны средств массовой информации вызвана, прежде всего, недостатками или даже недобросовестным управлением в финансовой сфере. Именно эта критика и вскрытые финансовые злоупотребления или нарушения стали одной из причин политического кризиса, повлекшего за собой досрочную отставку Комиссии.

Весьма значительными  полномочиями обладает Комиссия в сфере  внешних сношений. При этом, однако, важно учитывать, идет ли речь о полномочиях Сообщества или Союза. Следует иметь в виду, что именно Сообщества наделяются правами юридического лица и соответствующей правосубъектностью, в то время как Союз формально ими не обладает. Комиссия представляет Сообщества в их отношениях с третьими государствами и с международными организациями. Во всех государствах, с которыми Сообщества поддерживают дипломатические отношения, аккредитуется постоянное представительство, статус которого аналогичен статусу национальных посольств. Иностранные дипломатические представители практически аккредитуются при Европейской Комиссии, а их главы вручают свои верительные грамоты председательствующему в Совете и Председателю Комиссии.

Комиссия в соответствии с процедурой, предусмотренной ст. 228 (н.н. ст. 300), направляет рекомендации Совету по вопросам открытия переговоров и по общему правилу выступает в качестве института, уполномоченного на проведение этих переговоров. Делегация Комиссии проводит переговоры в рамках директивных указаний Совета и при условии проведения консультаций, которые предусмотрены этим решением. Подписанный Комиссией договор вступает в силу после его одобрения Советом. На основе специального уполномочия Совета Комиссия может проводить переговоры и заключать договоры и соглашения, которые вступают в силу с момента их подписания (эта так называемая упрощенная процедура применяется в порядке исключения). В случае необходимости Комиссия может запросить Суд ЕС о соответствии намеченного к подписанию договора с третьими государствами или международными организациями положениям учредительных договоров. Значительно меньшим объемом полномочий обладает Комиссия в рамках проведения общей внешней политики и политики безопасности. Согласно формуле, которая присутствует в учредительных договорах, Комиссия привлекается Советом к выработке последней и ее осуществлению.

Подытоживая вопрос о  полномочиях Комиссии, следует сказать, что в целом на практике они  оказываются, как правило, шире тех  формул, которые присутствуют в учредительных  договорах. Комиссия - это тот институт, который осуществляет повседневное оперативное управление делами Сообществ и отчасти Союза и без участия которой практически не принимается ни одно важное решение, обязывающее Сообщества.

4 ПОРЯДОК РАБОТЫ И  ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ

Комиссия является коллегиальным  органом. Соответственно ее решения  выносятся на коллективной основе, причем позиция, которую занимал  тот или иной комиссар, не подлежит разглашению и не может быть предметом  публичного особого мнения. Заседания  Комиссии проводятся еженедельно, решения принимаются большинством голосов и выносятся от имени всей Комиссии.

Внутренний регламент  Комиссии предусматривает возможность  письменной процедуры, когда решения  принимаются путем опроса членов Комиссии вне зала заседаний. Однако такое решение может быть вынесено только в случае полного согласия всех членов Комиссии. Досье для рассмотрения на заседании Комиссии представляет тот из комиссаров, к основному профилю деятельности которого относится принимаемое решение. Процесс подготовки и согласования проекта решения Комиссии предполагает в обязательном порядке проведение еженедельных совещаний руководителей личных кабинетов комиссаров. В ходе такого рода собраний они констатируют наличие согласия по рассматриваемому вопросу и, при необходимости, принимают меры для отыскания максимально приемлемой компромиссной формулы.

Особо важную роль в руководстве  работы Комиссии играет ее Председатель. Маастрихтский и особенно Амстердамский  договоры включили ряд положений, направленных на повышение роли руководителя Комиссии. В первую очередь это нашло свое отражение в особой процедуре назначения председателя и признании необходимости участия намеченного кандидата на пост председателя в формировании всей Комиссии в целом.

Согласно ст. 163 (н.н. ст. 219) Договора о ЕС в редакции Амстердамского договора Комиссия осуществляет свои функции в соответствии с политическими ориентирами, устанавливаемыми ее Председателем. Эта новая формула, несомненно, повышает статус председателя коллегии и весьма отчетливо устанавливает иерархическое подчинение членов Комиссии установкам и указаниям ее Председателя. Глава Комиссии распределяет функции и обязанности между членами Комиссии, сохраняя возможность пересматривать это распределение обязанностей. Он координирует и направляет деятельность комиссаров, председательствует на заседаниях коллегии, определяет повестку дня, подписывает вместе с Генеральным секретарем Комиссии ее протоколы, а равно документы, одобренные на заседаниях Комиссии. Значимость поста Председателя Комиссии подчеркивается также тем обстоятельством, что он является ex officio членом Европейского Совета и принимает участие в совещаниях на уровне "большой восьмерки", объединяющей руководителей государств и правительств наиболее высокоразвитых в экономическом отношении стран мира. Непосредственно под руководством Председателя работает Генеральный секретарь Комиссии и его аппарат. В его непосредственном подчинении находится также юридическая служба Комиссии - одно из важнейших подразделений аппарата Сообществ. Виза юридической службы обязательна для проектов всех решений, выносимых Комиссией. Кроме того, юридическая служба представляет Комиссию в Суде ЕС и в сношениях с юридическими службами других институтов.