Роль законодательной власти в системе государственного управления

   Парламентарии и их участие в управлении государством. Парламентарии пользуются правом законодательной инициативы, т.е. могут предложить свой проект закона, который палата (а именно Государственная Дума) обязана рассмотреть. Они вправе присутствовать на заседании любой палаты парламента (и могут получить слово для выступления), вправе инициировать парламентский запрос (обращение от имени палаты к органам государства, местного самоуправления, предполагающее в течение 15 дней ответ, который оглашается на заседании палаты). Возможен также самостоятельный запрос парламентария, когда ответ (в течение до 30 дней или в иной согласованный срок) не требует оглашения на заседании палаты. Парламентарий вправе задавать вопросы представителям государственных органов, которые приглашаются на заседание палаты (хотя получить ответ и обсудить его хочет лишь парламентарий или группа парламентариев, приглашение направляется от имени палаты). Парламентарии имеют преимущественное право выступать по вопросам своей деятельности в средствах массовой информации, право на прием в первоочередном порядке должностными лицами. Эти и другие права парламентария дают ему возможность участвовать в государственном управлении не только в коллегии (как члену палаты парламента, постоянного комитета, комиссии и др.), но и в персональном порядке. Кроме того, парламентарий имеет другие трудовые, социальные, материально-финансовые, бытовые права, парламентскую неприкосновенность, которые рассматриваются как гарантии деятельности законодателя.

  Парламентарии работают в своих избирательных округах или в тех субъектах Федерации, откуда' они получили свою должность (члены Совета Федерации), или в тех, к которым он прикреплен партийным руководством (для депутатов Государственной Думы, избранных по спискам). Депутаты изучают поступившие к ним жалобы, заявления, принимают меры по защите законных прав и интересов граждан, ведут прием либо в приемной палаты, либо на месте (в округе, городе),

   Парламентарий имеет обязанности, связанные с его участием в управлении государством. Каждый член парламента должен входить в состав постоянного комитета, постоянной комиссии и работать в них. Он должен присутствовать на заседаниях палаты, своего комитета, комиссии. Заседание палаты не может быть начато, если нет необходимого кворума (50% + 1 человек от списочного состава). Он должен поддерживать постоянную связь со своими избирателями, с избирателями определенного региона (для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, избранных по партийным спискам). Парламентарий должен ежегодно представлять в палату декларацию о доходах и об изменении своего имущественного положения, он не может заниматься другой оплачиваемой работой (кроме научной, преподавательской, творческой), должен соблюдать правила парламентской этики.

   Полномочия Совета Федерации и его участие в управлении государством. Поскольку Совет Федерации  составная часть парламента, органа законодательной власти, то главное его полномочие участие в законодательной деятельности. Согласно ст. 105 Конституции РФ, принятые Государственной Думой законы (по существу, законопроекты, законами они становятся позднее) направляются в Совет Федерации, который их одобряет или отклоняет. Совет Федерации может не согласиться с любым законом, принятым Думой. Такое несогласие - это вето верхней палаты, которое она использовала крайне редко. В случае несогласия Совета Федерации у Думы по большинству законов (кроме федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции) есть возможность преодолеть такое несогласие большинством в 2/з голосов от списочного (конституционного) состава Думы, тогда закон становится им (после подписи Президента РФ) в редакции, принятой Думой. Были единичные случаи (в 2001 г.), когда Дума не сумела преодолеть вето Совета Федерации.

   Законы по некоторым вопросам должны подвергаться обязательному рассмотрению в Совете Федерации (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты Государственной границы РФ, войны и мира). Отказ Совета Федерации одобрить такие законы также может быть преодолен ²/з голосов Думы.

  Другие полномочия Совета Федерации включают вопросы, по которым решение может принять только он. Это:

1) утверждение изменения границ между субъектами РФ. Вопрос рассматривается после взаимного согласия субъектов, которые представляют в Совет Федерации текст соглашения, утвержденного их законодательными органами, и карту местности. Таких решений Совет Федерации принял несколько, в них речь шла о передаче некоторых населенных пунктов от одного субъекта Федерации к другому (Ивановская и Нижегородская области, Владимирская и Нижегородская области и др.);

2) утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения. Указ должен быть рассмотрен Советом Федерации не более чем в 72 часа с момента его представления в палату. Были случаи, когда указы о чрезвычайном положении не утверждались Советом Федерации (в 1995 г.). Указов о военном положении не было;

3) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами РФ. Решение о направлении за пределы РФ военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом РФ, а гражданского персонала (на добровольной основе) -- Правительством РФ. Президент принимает решение о направлении воинских формирований на основе постановления Совета Федерации. Совет Федерации давал такое согласие на выделение воинских контингентов в состав сил ООН в количестве от 300 до 3616 человек в бывшую Югославию, Боснию и Герцеговину, Грузию, Косово;

4) назначение выборов Президента РФ. Совет Федерации должен назначить выборы на первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент РФ. Срок от времени назначения до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев. При досрочном прекращении полномочий Президента РФ Совет Федерации назначает досрочные выборы (не позднее чем через три месяца), что и имело место в результате отставки Б.Н. Ельцина 31 декабря 1999 г. (выборы были назначены на 26 марта 2000 г.). Во всех случаях, если Совет Федерации не назначит выборы, их назначает Центральная избирательная комиссия;

5) отрешение Президента РФ от должности. Это постановление принимается ²/з голосов Совета Федерации после получения из Государственной Думы принятого ²/з голосов постановления о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда. Совет Федерации на своем заседании принимает решение о направлении этих документов в Конституционный Суд, а затем принимает решение;

6) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» 1996 г. (с поправками) и Регламентом Совета Федерации 2002 г. последний назначает председателя, его заместителей и членов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Что же касается Конституционного Суда, то Совет Федерации назначает только членов, а Председателя, его заместителей и судью-секретаря Конституционный Суд избирает сам тайным голосованием из состава назначенных судей. Кандидатуры для назначения судебных органов представляет Совету Федерации Президент РФ или по его поручению полномочный представитель Президента РФ в палате. Назначение происходит путем тайного голосования в палате. Назначенным считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если оно не будет получено, Совет Федерации образует группу из своих членов для проведения консультаций с Президентом или поручает такие консультации председателю Совета Федерации. С 2002 г. Совет Федерации назначает также 10 представителей общественности в Высшую квалификационную коллегию судей;

7) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ. Кандидатура представляется Президентом РФ (по его поручению). При тайном голосовании для назначения необходимо большинство голосов от общего состава Совета Федерации, в ином случае должна быть представлена новая кандидатура (Президент РФ назначал и.о. Генерального прокурора и неоднократно представлял его на утверждение, но безуспешно). В 1999 г. Президент РФ временно отстранил Генерального прокурора от исполнения обязанностей, но Совет Федерации, трижды рассматривая представление Президента РФ об освобождении Генерального прокурора от должности, не принял такого решения (принял при представлении в четвертый раз в 2000 г.). В соответствии с Федеральным законом о прокуратуре (в редакции 1999 г.) Совет Федерации также назначает и освобождает от должности заместителей Генерального прокурора;

8) назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Председатель и шесть аудиторов (всего их 12) назначаются на 6-летний срок. Председатель Счетной палаты должен иметь опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Он и его заместители не могут быть в родственных отношениях с Президентом РФ, председателями Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства и еще с рядом должностных лиц. Порядок назначения аналогичен предыдущему. Председатель Счетной палаты, его заместители, аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности голосами ²/з общего состава Совета Федерации (половина аудиторов, назначаемых Государственной Думой, освобождается досрочно ею в таком же порядке). Остальные случаи досрочного освобождения связаны с достижением 65-летнего возраста, признания судом невменяемым.

   Счетная палата ежеквартально представляет Совету Федерации отчет о ходе исполнения федерального бюджета (это же делается по отношению к Государствейной Думе), общие отчеты о работе, отчеты о результатах проверок. Совет Федерации, обсуждая эти отчеты, констатировал, что Правительство недостаточно реагирует на материалы проверок Счетной палаты, а аппарат Счетной палаты иногда используется для лоббирования частными группами и некоторыми фракциями в Государственной Думе;

9) ратификация и денонсация международных договоров и международная деятельность. Законы о ратификации международных договоров, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Они рассматриваются и принимаются по общей процедуре. Совет Федерации рассматривает различные вопросы внешней политики, принимает заявления и обращения (правда, в меньшем количестве, чем Государственная Дума). С соответствующими комитетами и комиссиями Совета Федерации согласовывается назначение дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Вопросы международного сотрудничества решаются обычно по согласованию с Государственной Думой;

10) назначение на должность и освобождение от должности части членов (5 из 15 человек) Центральной избирательной комиссии. Эти лица назначаются на 5-летний срок из числа кандидатур, предлагаемых законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Эта процедура является довольно сложной, включает несколько этапов, рейтинговое голосование и голосование по назначению (большинством голосов списочного состава Совета Федерации). Голосование по каждой кандидатуре производится отдельно. Если не будут получены голоса, необходимые для утверждения всех пяти кандидатов, предлагаются новые кандидатуры. Прежние кандидатуры вторично не рассматриваются (в 1995 г. Совет Федерации прямо отверг такую попытку). Досрочное освобождение членов ЦИК от должности происходит тайным голосованием. Необходимо большинство голосов от общего состава Совета Федерации;

11) Совет Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд с запросами: о соответствии Конституции законов и иных нормативных актов; не вступивших в силу международных договоров; о толковании Конституции РФ; в связи с процедурой импичмента Президенту РФ. В большинстве случаев такие запросы должны делаться от имени Совета Федерации, в ряде случаев от имени его руководителей, представителей хотя бы одного субъекта Федерации, 10 членов, пятой части членов Совета Федерации.

   Порядок деятельности Совета Федерации. Поскольку Совет Федерации - бессрочно действующий орган (его состав обновляется в текущем порядке по мере избрания и назначения новых членов от субъектов РФ), то в данном случае не применяется понятие первого (организационного, конститутивного заседания, как это бывает в Государственной Думе после выборов, хотя и в Совете Федерации бывают заседания, на которых обновляется его руководство, заменяются председатели комитетов, избираются председатели вновь созданных комитетов и т.д.).

    Совет Федерации собирается на весеннюю (25 января -- 15 июля) и осеннюю (16 сентября - 31 декабря) сессии. Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания комитетов и комиссий палаты, парламентские слушания, проводятся Дни Совета Федерации в субъектах РФ, члены Совета Федерации работают в субъектах РФ (для этого им предоставляется до 10 дней в месяц). Заседания Совета Федерации, на которых он одобряет (не одобряет) законы, принятые Государственной Думой, решает другие вопросы, проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Совет Федерации заседает в своей резиденции в Москве, на ул. Большая Дмитровка, 14, но могут проводиться и выездные заседания (проводилось заседание в Санкт-Петербурге). Вне своей резиденции Совет Федерации работает также во время совместных заседаний с Государственной Думой, для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений глав иностранных государств (ст. 108 Конституции РФ), которые проводятся в Кремле.

  Заседания правомочны в присутствии более половины членов Совета Федерации (проводится регистрация, перед голосованием может проводиться дополнительная регистрация). Заседания бывают очередными (в соответствии с графиком работы) и внеочередные, которые могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, комитета или постоянной комиссии (по вопросам, отнесенным к их ведению), либо по предложению не менее одной трети от общего (списочного) числа членов Совета Федерации. Предложение комитета, комиссии также должно быть поддержано не менее одной пятой от списочного числа членов Совета Федерации. Инициаторы созыва внеочередного заседания должны представить в Совет Федерации обоснование для этого, проект повестки дня, проекты актов, которые могут быть приняты, и др.