Государственные и муниципальные предприятия

Существуют общественные потребности в продукции и  услугах, произ-водство которых по тем или иным причинам не может быть обеспечено ча-стным сектором или передоверено ему. Это и определяет как необходимость государственных и муниципальных (обобществленных, публичных) пред-приятий, так и их количество, сферу функционирования и объем производ-ства Следовательно, политика приватизации должна базироваться на уточненных и предусмотренных в 'законе или иных правовых актах перечне и сферах действия государственных и муниципальных предприятий, что важно для стабилизации народного хозяйства.

Хотя государственный  сектор - понятие очень широкое и емкое, основу его составляют государственные предприятия. Опирающийся на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. вместе с хозяйством органов местного самоуправления, основанным на муниципальной собственности, он образует общественный сектор экономики. Соответственно государственные и муниципальные предприятия являются общественными (публичными) унитарными предприятиями.

На общественный сектор экономики может быть возложен ряд функций воспроизводства обеспечение деятельности предприятий и отраслей народного хозяйства, которые будучи убыточными или малорентабельными, традиционно не представляют интереса для частного капитала, но развитие которых определяет общие условия воспроизводства. Это относится прежде всего к отраслям экономической и социальной инфраструктуры (электроэнергетика, транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство и др.);

оздоровление  отраслей, переживающих кризисы (черная металлургия, судостроение, угольная промышленность и др.):

помощь жизненно важным сферам экономики в целях достижения нужного уровня жизнеспособности, ускорения НТП и укрепления на этой основе позиций страны в мировом хозяйстве (наука и капиталоемкие отрасли),

охрана окружающей среды путем внедрения безотходных  технологий, строительства очистных сооружений в сферах производства, потенциально представляющих опасность в экологическом отношении.

Создание казенных предприятий необходимо не только потому, что су-ществуют социально значимые сферы экономики, которые или  не пред-ставляют интереса для частного капитала, или участие его нежелательно с точки зрения государственных интересов. Отсутствие эффективной системы государственного регулирования социально-экономического развития, сложные условия современного воспроизводства дают основание предположить, что такие предприятия смогут содействовать и структурной перестройке, развитию "точек роста. Критерии казенных предприятий. Критерии создания казенного завода, (фабрики, хозяйства) на базе ликвидируемого производства были определены Указом Президента РФ "О реформе государственных предприятий" от 23 мая 1994 г. Указ предусматривает ликвидацию федерального предприятия и формирование на его основе казенного только в отношении промышленного или сельскохозяйственного производства: осуществляюще-го деятельность, допускаемую федеральными законами исключительно для государственных предприятий; преобладающим (более 50%)) потребителем продукции, работ и услуг которого является государство; приватизация которого запрещена.

Причем основанием для решения о ликвидации государственного предприятия и создании казенного являются: нецелевое расходование федеральных средств; отсутствие прибыли по итогам последних двух лет; использование недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил. Таким образом, любое из названных выше трех категорий промышленных или сельскохозяйственных предприятий может быть в порядке наказания ликвидировано при наличии хотя бы одного из трех перечисленных условий только на базе наказанных федеральных предприятий предполагается создание казенных заводов.

Отсюда вытекает,. установленные критерии и условия .носят частный характер, а указ; нечетко "определяет;"общий "порядок .создания казенных производств. Во-первых, могут быть сформированы новые казенные предприятия, а не только на базе ликвидированных. Во-вторых, могут и должны создавать-ся не только промышленные или сельскохозяйственные, но и казенные за-воды других отраслей народного хозяйства. В-третьих, государственное предприятие, отвечающее любому из установленных трех критериев, может быть преобразовано в казенное независимо от того, имеется в наличии ка-коелибо из трех условий наказания или нет В-четвертых, могут и должны создаваться казенные предприятия не только федеральные, но и субъектов Федерации и муниципальные.

Вместе с тем  критерии слишком общи, не увязаны  с характером дея-тельности предприятия. Показатели убыточности, запрет на приватизацию, поставка государству преобладающей (более 50%) доли продукции сами по себе - не критерии. Например, едва ли могут быть казенными все предпри-ятия, потребителем более 50% продукции которых является государство. Если оно закупает у сельскохозяйственного предприятия свыше 50% выра-щенного зерна или у швейной фабрики более 50% пошитого военного об-мундирования, то вряд ли такие производства нужно переводить в казен-ные. Конечно, казенное предприятие может быть убыточным. Но оно будет отнесено к казенным не из-за убыточности, а потому, что по значимости нуждается в прямом государственном вмешательстве в его деятельность с целью бесперебойного функционирования. Значимое с точки зрения нацио-нальных интересов государственное предприятие может быть казенным не-зависимо от того, приносит оно прибыль или убыток. То же самое относится к критерию приватизации. Если законодательно определено, что оно не подлежит приватизации, то по всем объективным характеристикам деятельности такое предприятие должно относиться к казенному. Только оно казенное не потому, что не подлежит приватизации, а не подлежит приватизации, потому что по своему значению должно быть казенным. Именно поэтому предприятия, приватизация которых запрещена теми или иными законодательными актами, могут быть отнесены к казенным. Так, в соответствии с Указом Президента страны от 13 апреля 1996 г. Правительство РФ постановлением от 12 июля 1996 г. утвердило перечень 480 предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запрещена. Бесспорно, предприятия, вошедшие в этот перечень, должны быть преобразованы в казенные. Именно в таких случаях запрет на приватизацию может быть принят как критерий казенного производства.

Казенными могут  быть гражданские предприятия и  объекты, которые в целях безопасности должны находиться в ведении государства. К ним относятся морские и речные порты, аэропорты, атомные и крупные гидроэлектростанции, метрополитены и др. Казенными должны быть также предприятия, составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, надежное функционирование и безопасность которой гарантирует государство. Имеются в виду железные дороги, почтовая связь, водохозяйственные и мелиоративные системы, гидрометеорологические и санитарно-эпидемиологические службы и т. д. Они решают задачи особой общественной важности, государственный контроль их объективно необходим.

Из сказанного выше вытекает, что казенными могут быть унитарные производства и службы: осуществляющие деятельность, допустимую законодательством исключительно для государственных предприятий; составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, функционирование и безопасность которой гарантирует государство; имеющие общественное значение и которые в целях их сохранности и безопасности должны находиться в ведении государства.

Эти критерии строго ограничивают количество казенных производств  и служб, и с учетом значимости, а также отраслевых и региональных особеностей, могут быть конкретизированы для предприятий федеральных, субъ-ектов Федерации и муниципальных.

Экономический и правовой статус. Все государственные  предприятия в дореволюционной России имели статус казенных. Государственные и му-ниципальные производства, основанные на праве оперативного управления имуществом, существовали и в социалистической экономической системе. Понятие казенное предприятие (завод, фабрика, хозяйство) впервые было введено Указом Президента РФ "О реформе государственных предприятий". Как новая организационно-правовая форма оно закреплено в новом Гражданском кодексе.

Определен его  правовой и экономический статус. Это - юридическое лицо, имеющее в  оперативном управлении обособленное имущество, со всеми вытекающими правами и ответственностью. Хотя имущество обособляется, учредитель имеет право собственности на него. Вместе с тем казенное предприятие - унитарное. Это означает, что его имущество неделимо и не распределяется по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками.

Не до конца  раскрыто экономическое содержание понятия права опера-тивного управления имуществом, а также права хозяйственного ведения. В отличие от унитарных  предприятий, имущество которым  передается в хо-зяйственное ведение, за казенными оно закрепляется в оперативное управ-ление. Эти две юридические формы не предполагают какие-либо сущест-венные различия в имущественных отношениях данных типов унитарных предприятий и их учредителей. Во всяком случае из Гражданского кодекса такие различия не вытекают.

Установлено, что  предприятия на хозяйственном ведении  и казенные предприятия осуществляют права владения, пользования и распоряжения имуществом. Те и другие не могут отчуждать имущество (продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ) без согласия собственника. Различия лишь в том, что казенное предприятие вправе отчуждать с согласия собственника любое закрепленное за ним имущество, а предприятие на хо-зяйственном ведении - лишь недвижимое. В данном случае разделение пе-реданного в хозяйственное ведение имущества на движимое и недвижимое противоречит ст.132 Гражданского кодекса, согласно которой предприятие в целом как имущественный комплекс является недвижимостью.

Казенные предприятия  признаны коммерческими структурами, но не все из них ставят, главной' целью своей деятельности извлечение прибыли. То же самое относится и  к большинству неказенных .унитарных  предприятий (имущество которым  перёдано в хозяйственное ведение), являющихся бесспорно коммерческими. Среди тех и других типов унитарных предприятий есть нерентабельный. Но это не означает, что они перестают быть коммерческими. Во-первых, убыточность может быть временной. Во-вторых, если даже коммерческая организация не преследует в качестве основной цели извлечение прибыли, то экономию ресурсов, снижение затрат ставит одной из важнейших задач своей деятельности. Для государственных предприятий прибыль и снижение затрат по экономическому содержанию - равнозначные показатели. В-третьих, получение прибыли - не единственный признак коммерциализации. Казенное предприятие функционирует в рыночной среде, вступает в экономические отношения с другими субъектами хозяйствования, участвует в конкуренции... Это и есть коммерческая деятельность, конечным экономическим результатом которой может быть не только прибыль.

Гражданский кодекс предусматривает формирование казенного предприятия лишь в статусе федерального и только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. также был рассчитан на создание казенных заводов на базе преобразуемых государственных предприятий. Но все это не исключает, а скорее предполагает возможность учреждения государственных (субъектов РФ) и муниципальных казенных предприятий.

Указом рекомендовано  органам исполнительной власти субъектов  Фе-дерации осуществить реформу  государственных предприятий, относящихся  к их собственности, а органам  местного самоуправления - муниципальных. Значит, по аналогии федеральных на базе ликвидируемых производств они могут создавать свои казенные предприятия, что вполне логично.

Вместе с тем, согласно Гражданскому кодексу, унитарные  предприятия, основанные на праве оперативного управления имуществом, имеют статус федеральных, субъектов Федерации и муниципальных. Именно они являются казенными, независимо от статуса собственника имущества, т е. учредителя. Следовательно, не только федеральные органы, но и органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления могут учреждать казенные предприятия как новые, так и на основе преобразования (ликвидации) действующих производств. 

Необходимы законы о государственном казенном предприятии  или о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. При этом следует предусмотреть возможность создания и функционирования казенных предприятий на основе не только федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ, а также муниципальной.

Целесообразно выделить из действующих государственных  и муници-пальных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хо-зяйствования, методы и органы управления и т. д. Это необходимо сделать

безотлагательно в связи с приватизацией и  развертыванием процесса банкротства нерентабельных и несостоятельных производств.

Отношения казенного предприятия и собственника по использованию имущества. Определяющее значение для взаимоотношений органов власти и казенных производств имеют отношения по использованию имущества, закрепленного на праве оперативного управления.

Понятия "хозяйственное ведение" и "оперативное управление" определяют характер отношений по поводу владения, пользования и распоряжения имуществом. Хотя в том и в другом случае предприятия на условия хозяйственного ведения и казенные, как отмечалось, по существу, одинаково наделяются такими правами, однако имущественные и управленческие

.. отношения  собственника с этими двумя  типами унитарных предприятий  в

Гражданском кодексе  обозначены по-разному. .

В нем четко  сформулировано, что собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, решает вопросы создания, предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, утверждает устав, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью переданного имущества. Ясно, что такие же функции выполняются и по отношению к казенному производству. Однако это не закреплено, но определено, что собственник в лице Правительства РФ утверждает устав казенного предприятия, может принимать решение о его реорганизации или ликвидации, имеет право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. То, что функции собственника четко не очерчены, оставляет широкий простор для вмешательства государственных органов управления в деятельность предприятий, которым не ясны их права, пределы зависимости от собственника и возможности хозяйственной самостоятельности. Поэтому целесообразно законодательно закрепить следующие функции собственника по отношению к казенному производству: