Взаимодействие государственного и муниципального управления

            Взаимодействие самоуправления  с верховной властью прослеживается  с самого начала зарождения  государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

           Сегодня взаимодействие региональных  органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе  принципов:

·        законности,

·  сочетания  интересов населения субъекта и  соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных  традиций,

·    самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

·        взаимного согласия органов государственной  власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

·  обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

·        добровольности заключения договоров  и соглашений;

·        взаимной ответственности,

·        гласности.

            Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:

1)   правовое регулирование организации  и деятельности местного самоуправления  и контроль  исполнения соответствующего  законодательства;

2) разработка  и принятие региональных программ  развития местного самоуправления,

3)    совершенствование разграничения  компетенции государственных органов  и органов местного самоуправления, 

4)   обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,

5)   содействие сохранению и развитию  исторических и иных местных  традиций,

6)   защита прав граждан на осуществление  местного самоуправления. 
 

     2.2 Организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления 

     Под организационными формами  понимается наличие определенных структур (организаций), которые осуществляют процесс взаимодействия.

       Взаимодействие  органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:

       во-первых, главными взаимодействующими структурами  являются сами органы государственной  власти и  местного самоуправления;

       во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются  совместные временные  группы и комиссии;

       в-третьих, для решения вопросов требующих  постоянного взаимодействия создаются  постоянные рабочие группы и комиссии;

       в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных  образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

     Рассмотрим  эти пункты подробнее. Исходными структурами являются сами органы государственной власти и органы местного самоуправления. Существует возможность их прямого взаимодействия. Также ясно, что только прямым взаимодействием по большинству вопросов не ограничиться, часто это просто физически невозможно. Если не выстроить работоспособную систему промежуточных органов, многие проблемы практически никогда не будут решены. Как же может выглядеть такая система?

     Во-первых, выделим те вопросы, которые не являются систематически возникающими, то есть частные и решаемые однократно. Для  решения этих вопросов (если они  не могут быть решены непосредственно) имеет смысл создание совместных временных рабочих групп или комиссий, о чем уже упоминалось.

     Во-вторых, для решения вопросов, требующих  постоянного взаимодействия, рабочие  группы и комиссии могут создаваться  на постоянной основе.

     В-третьих, как тоже упоминалось выше, по многим вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им может быть придан и необходимый статус.

     Названные случаи касаются того круга вопросов, которые решаются между органами местного самоуправления и “центральными” органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Но существует ряд сфер постоянной деятельности, где более целесообразно взаимодействие муниципальных органов с территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Надо заметить, что создание, а, точнее, сохранение при условии определенной реорганизации территориальных органов государственного управления неизбежно. Идеальная картинка, когда государственная власть осуществляется только из федерального и регионального центров, а все остальное пространство покрыто территориями муниципальных образований, практически неработоспособна. Даже если мы возложим отдельные государственные полномочия, требующие исполнения непосредственно на местах, на органы местного самоуправления, то и в этом случае какие-то органы должны осуществлять контроль за исполнением возложенных полномочий и быть в непосредственном контакте с органами местного самоуправления. Иначе центральный аппарат просто будет парализован объемом работы с местной властью, да и многие вопросы требуют учета особенностей более мелких территориальных единиц, чем субъект Российской Федерации, и оперативности решения, что невозможно при полной централизации и концентрации власти.

     Значит,  должно понимать, что объективно необходима административно-территориальная организация субъекта Российской Федерации и наличие в административно-территориальных образованиях территориальных подразделений органов государственной власти. Основой для такой организации могут стать существующие районы, хотя в ряде случаев возможны как более крупные, так и более мелкие административные образования. Иногда, в очень крупных по размерам территории субъектах Российской Федерации, возникает необходимость существования одновременно и укрупненных, и относительно небольших административно-территориальных единиц, следовательно, создания многозвенной системы государственного управления. Никаким законом полномочия органов государственной власти по формированию своей территориальной организации не ограничены. Важно только, чтобы каждая из властей - государственная и местная - не выходили за пределы своей компетенции и не вмешивались в чужие полномочия.

     На  примере района можно показать, что  в большинстве случаев он и  сегодня является территорией государственного управления. Надо только внимательно изучить функции, исполняемые существующими администрациями районов, и убедиться, что это в большинстве своем функции государственных органов. И эти функции на местах исполнять необходимо.

     Как частный случай, но уже практически встречающийся, стоит отметить создание территориальных органов государственного управления на территориях муниципальных образований, где ранее отдельные государственные полномочия исполнялись органами местного самоуправления. Дело в том, что в результате выборов могут быть сформированы органы местного самоуправления, а также выбраны должностные лица местного самоуправления, которым органы государственной власти не сочтут возможным доверить исполнение государственных полномочий. Вот в этом-то случае и может возникнуть потребность в продолжении государственной вертикали до муниципального образования. Повторимся, что эта вертикаль ни в каком случае не должна касаться решения вопросов местного значения, а исполнять только государственные полномочия.

     Окончательно  система всех органов, обеспечивающих взаимодействие государства и местного самоуправления, будет разветвленной  и выстроенной как по вертикали, так и по горизонтали, а также  включать в себя совместно создаваемые  рабочие органы. Принципиально важно не стремиться к предельному упрощению этой системы, так как ее сложность обусловлена сложностью отношений и взаимосвязей.  

     Глава 3. Сферы взаимодействия государственного и муниципального уровня управления

     3.1 Финансовая основа  местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления 

     Крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления. Попытаемся сформулировать основные подходы к созданию необходимой базы и отметим два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.

     При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами, и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов.

     К органам государственной власти РФ, осуществляющим реализацию и обеспечивающим проведения единой бюджетной политики, относятся:

     1) законодательные (представительные) органы. В соответствии с подп. "а" п. 1 ст. 114 Конституции РФ в ведении Государственной Думы РФ находятся рассмотрение и утверждение федерального бюджета, отчета о его исполнении, принятие нормативно-правовых актов по бюджетным вопросам, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении внебюджетных государственных социальных фондов и некоторые другие функции⁶. Особая роль отводится Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Комитету Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию;

     2) исполнительные органы. Среди них  выделяют исполнительный орган  общей компетенции - Правительство  РФ, которое в соответствии с  Законом о Правительстве РФ  организует контроль за составлением  и исполнением федерального бюджета, проведением единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль. Кроме этого, Правительство РФ обладает правом наблюдать и контролировать деятельность федеральных исполнительных органов отраслевой компетенции, а также исполнительных органов общей и специальной компетенции субъектов РФ.

     Значительная  роль среди федеральных органов  в области бюджетного регулирования  отведена отраслевым исполнительным органам - таким как: Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Контрольно-ревизионное управление, Федеральное казначейство и др. Помимо этих органов, некоторыми полномочиями в области бюджетного дела обладает Главное контрольное управление Президента РФ. Кроме того, согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ⁷.

     Органы  государственной власти субъектов  Российской Федерации в соответствии с  Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия:

     установление  порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных  государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

     составление и рассмотрение проектов бюджета  субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных  внебюджетных фондов, утверждение и  исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

     установление  порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов  Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

     установление  и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

     определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;

     установление  нормативов отчислений в местные  бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных  специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;

     установление  порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета  субъекта Российской Федерации;

     предоставление  межбюджетных трансфертов из бюджета  субъекта Российской Федерации;