Теоретические основы формирования и исполнения местных бюджетов

3) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

4) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

5) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

6) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

7. затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной ни технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;
8. нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между представительными и исполнительными органами власти.

Все это ограничивает возможности и стимулы повышения  эффективности управления общественными  финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных значимых и измеримых результатов.

Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов подготовило, а  Правительство РФ Постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 одобрило «Концепцию реформирования бюджетном» процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах».

Главной задачей реформирования бюджетного процесса является создание условий  и предпосылок для максимально  эффективно го управления общественными  финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Одна из задач этой реформы заключается  в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами  (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Исходя из необходимости  перехода к управлению по результатам, бюджет должен формироваться на основании  целей и планируемых результатов  государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяются самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств; устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов. Приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Основой новой организации  бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках  среднесрочного финансового планирования. Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изме нения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

1. реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;
2. выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
3. совершенствование среднесрочного финансового планирования;
4. совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления  предусматривается приближение  бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных  стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией Плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления  должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Бюджеты действующих  и принимаемых расходных обязательств. В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетной процесса вводятся новые понятия: «расходные обязательства», «реестр расходных обязательств», «действующие расходные обязательства» и «принимаемые расходные обязательства».

«Расходные обязательства» — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором  или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации. муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местно го самоуправления средства соответствующего бюджета.

«Реестр расходных обязательств» — свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и (или) их отдельных положений, который должны вести органы исполни тельной власти каждого уровня.

При формировании бюджета  расходные обязательства разделяются на действующие и принимаемые, что позволяет:

• существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

• поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо их благовременного их сокращения или отмены; • удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

• ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ. Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами.

К действующим обязательствам, в частности, относятся:

1. трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
2. обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3. обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования);

4) погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;

5. обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;
6. средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством Российской Федерации либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

1. увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;
2. увеличение заработной платы, денежного довольствия;

3) досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

4) предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);

5) увеличение по сравнению с ранее предусмотренными плана ми ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;

6. новые бюджетные инвестиции;
7. предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов нал расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

• сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);
• применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;
• опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для региональных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого, объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанного условия действующие обязательства подлежат сокращению.

Следовательно, объем  бюджета принимаемых обязательств он ределяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социально- экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета

действующих обязательств — с другой. Формирование конкретных направлений использования средств  бюджета принимаемых обязательств осуществляется в соответствии с  приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются:

1) мероприятия, требующие  выделения ассигнований только  в очередном финансовом году, в том числе:

• приводящие к сокращению действующих обязательств последующих лет (досрочное погашение государственного или муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников и т.д.);
• не включаемые в состав действующих обязательств последующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, пособиям и т.д.);

2) мероприятия, включаемые  из плана очередного финансового  года в состав действующих  обязательств или приводящие  к увеличению объема действующих  обязательств последующих лет  (увеличение размера трансфертов  населению, заработной платы государственным  или муниципальным служащим, работникам бюджетных учреждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства, и т.д.).

Пропорции распределения  средств между указанными мероприятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Один из ключевых элементов  реформы бюджетного процесса — распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимул представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.