Сущность и содержание местного и муниципального самоуправления

 Муниципальная служба - это профессиональная деятельность работников управления на постоянной основе в органах местного самоуправления.⁶

Содержанием муниципального управления являются все процессы управления социально-экономическими системами  и объектами муниципального образования.

Субъект муниципального управления - это население муниципального образования и образованные им органы местного самоуправления

Объект  муниципального управления - это муниципальное образование со всеми его структурами, связями, отношениями, ресурсами.

Специфика муниципального управления определяется, прежде всего, особенностями  муниципального образования как  объекта управления, включающего  все стороны жизни людей. К  примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, "нравственную" эффективность  тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования  одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов  муниципального управления, так как  население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя  контроль за деятельностью органов муниципального управления).

В настоящее время местное  самоуправление в России находится, по существу, в состоянии перехода от системы "местных Советов" к  системе местного самоуправления. В  ходе формирования системы муниципального управления необходимо решение следующих  основных проблем:

• рационального разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением, и прежде всего в сфере бюджетных отношений и отношений собственности;
• совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления;
• создания эффективной системы подготовки кадров для работы в органах муниципального управления.
• Функции управления (понимаемые как основные направления, задачи управленческой деятельности), осуществляемые на муниципальном уровне, разнообразны и конкретизируются в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах" и Уставом муниципального образования.

К числу факторов, влияющих на состав и развитие функций муниципального управления, следует отнести:

• тип модели государственного устройства;
• уровень развития нормативно-правовой базы местного самоуправления;
• уровень социально-экономического развития государства в целом и муниципального образования в частности;
• характер политических процессов, протекающих в стране и регионе;
• степень развития экономики в стране, регионе и в муниципальном образовании.

В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления лежит  удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных (всеобщих) интересов граждан. Чем  богаче и благополучнее будут  эти хозяйствующие субъекты, тем  полнее будет местный бюджет, а  отсюда - наиболее полно будут удовлетворяться  нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация (регламентация) хозяйственной деятельности этих субъектов, но и создание благоприятных условий, в которых она протекает.

В настоящее время в  связи развитием местного самоуправления все возрастает роль муниципального управления, как особого типа управленческой деятельности, основанного на муниципальном  праве и, в то же время, научной  дисциплины, носящей междисциплинарный  характер. Понятие "муниципальное  управление" появилось в российской науке сравнительно недавно и  в настоящее время находится  в стадии становления. Часто в  научной литературе в качестве синонима "муниципального управления" употребляется  понятие "муниципальный менеджмент". Английское слово management (управление, заведование, организация) происходит от корня латинского слова "манус" - рука; первоначально оно относилось к сфере управления животными и означало искусство управления лошадьми. Позже оно было перенесено в сферу человеческой деятельности и стало обозначать область науки и практики управления людьми и организациями.⁷

Глава 2. ПРАКТИЧЕСКАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ.

2.1. Правовые основы местного  самоуправления в России: законы и правовые акты.

В соответствии со ст. 4 № 131-ФЗ правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Изменение общих принципов  организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», допускается не иначе  как путем внесения изменений  и дополнений в данный Федеральный  закон⁸.

Конституцией РФ  (К. РФ) в отношении местного самоуправления установлено следующее:

• Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 К. РФ).
• Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 К. РФ).
• Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (п. 2 ст. 15 К. РФ).
• Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 К. РФ).
• Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (п. 2 ст. 24 К. РФ).
• Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (п. 2 ст. 40 К. РФ).
• Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
• Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 К. РФ).
• Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 К. РФ).⁹

В соответствии с федеральным  законодательством к полномочиям  федеральных органов государственной  власти в области местного самоуправления относятся:

• определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых Федеральным законом;
• правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в  отношении муниципальных образований  и органов местного самоуправления допускается только в случаях  и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными законами.

В случае противоречия федеральных  законов и (или) иных нормативных  правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» применяются Конституция  РФ и Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».¹⁰

2.2. Муниципальное управление и  местное самоуправление: общее и  особенное в российской практике.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно  является одновременно формой самоорганизации  граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия  граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической  системы (восполняя пробелы рынка  в части оказания услуг жителям  и координации хозяйственной  деятельности).

Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.¹¹

В настоящее время российское местное самоуправление находится  на пороге важного рубежа в своем  развитии.

Во-первых, в декабре 2008 г. отмечается 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет – срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. должен закончиться переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный  закон №131-ФЗ), в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме  Чечни и Ингушетии).

При разработке, принятии и  введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей  реформы обозначались:

·         приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

·    четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);

·         разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация не финансируемых мандатов.

Сегодня уже можно оценить  практику реализации нового Федерального закона №131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах  Российской Федерации он реализуется  с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, выработать пакет мер по совершенствованию существующей муниципальной практики.